Наукове товариство “Гуманітарна колегія”
Програма сприяння парламенту України
університету Індіани
“Мережа громадянської дії в Україні”

Громадські слухання
«Сприяння легалізації лобістської діяльності на регіональному рівні»

Аналітичні матеріали

Київ 2005

Упорядники:

Максим Розумний,
к.ф.н., голова Наукового товариства „Гуманітарна Колегія”

Віталій Холод,
магістр політичних наук, аспірант Миколаївського державного університету ім. В.Сухомлинського

Зміст

Передмова

1. Поняття і види лобізму. Політичний сенс лобізму

2. Соціальне значення лобізму

3. Умови і структури лобіювання

4. Основні типи представництва інтересів

5. Сучасний лобізм у світі

А) Лобізм у США

Б) Лобізм у Європі

В) Лобізм у Росії

6. Становлення лобістських структур в Україні

7. Механізми лобіювання в сучасній Україні

А) Лобізм у Верховній Раді України

Б) Лобізм у виконавчій гілці влади

В) Корпоративне лобі

Г) Лобістські структури і кримінальний світ

Д) Регіональне лобі

Підсумки

Використана література

Передмова

Основою всієї демократичної системи є гарантія з боку правової держави своїм громадянам рівного і вільного права на участь у прийнятті рішень. З цієї точки зору кожний громадян повинен мати реальну можливість брати участь у політичному процесі: від пасивного споглядання до високої політичної та економічної активності. Будь-яке державне рішення може як зачепити інтереси окремих громадян, різних прошарків населення, так і регулювати окремі види діяльності. У зв'язку з цим об'єктивно виникає певна зацікавленість суб'єктів політичних відносин у прийнятті конкретних рішень, які відповідали б їх інтересам, і як наслідок - тиск на структури влади, посадових осіб, засоби масової інформації для досягнення бажаного результату.

За таких умов політичні та економічні реформи у країні наштовхуються на формування політико-правового інституту лобізму. Лобіювання, закладене у самій природі інтерперсональних та міжінституційних відносин, у своїй цивілізованій, легалізованій формі є позитивним політичним інститутом, який здатний забезпечити певну відкритість політичного процесу, можливість законним чином впливати на прийняття державних рішень, контролювати владу.

В останній час велика увага стала приділятись промисловим і фінансовим групам, громадським рухам і об’єднанням, що прагнуть здійснювати систематичний цілеспрямований вплив як на законотворчу діяльність, так і на процеси реалізації нормативних актів. “Тиск” на законодавчі і виконавчі структури, що також зветься лобіюванням” здійснюється ними з метою реалізації групових інтересів. Виникнення таких груп є результатом реформ і свідоцтвом того, що Україна вступила в новий етап економічного і політичного розвитку.

Ідея проведення громадських слухань “Сприяння легалізації лобістської діяльності на регіональному рівні” виникла як результат проведення серії регіональних слухань «Парламент і громадськість» протягом 2004-2005 рр. Громадські активісти Харкова, Львова, Миколаєва інших міст України неодноразово вказували на такий недолік вітчизняного законодавства як відсутність правового поля у процесі «тиску» на органи влади та підприємницькі структури з метою досягнення суспільної вигоди.

Тому метою здійснення даного проекту є спроба дослідити актуальність легалізації і визначення правових меж інституту лобізму в Україні. Нам важливо почути думки тих людей, що є лідерами громадської думки, стосовно шляхів цього процесу. На основі цього буде визначені способи і засоби інституціалізації лобізму в Україні.

Ми не ставимо перед собою завдання виявити позитив чи негатив лобізму. Ми сприймаємо цей процес як необхідний елемент розвитку України. На наше переконання ситуація, яка склалась сьогодні в Україні, далека від ідеальної, необхідність введення діяльності груп тиску в рамки правових та етичних норм вже давно назріла.

1. Поняття і види лобізму. Політичний сенс лобізму

Термін “лобізм” походить від англійського слова “lobby”, що означає вестибуль, передпокій, кулуари. Політичного відтінку це слово набуло у 19 ст. в США. У той час міністри і сенатори у вестибулях готелів, де вони відпочивали, часто зустрічалися з різними людьми, вислуховували їхні прохання і обіцяли - найчастіше не безкорисливо, а за гроші - виконати обіцянку . Так термін "лобіювання" став позначати купівлю голосів.

В Англії така політика довгий час вважалася негідною, тому слово ввійшло в лексичний фонд лише в 20 столітті, згодом його запозичили й інші країни.

"Лобізм" - термін, що позначає розгалужену систему контор і агентств чи монополій, організованих груп при законодавчих органах, що здійснюють тиск (аж до підкупу) на законодавців і чиновників з метою прийняття рішень (певних законопроектів, отримання урядових замовлень, субсидій) у інтересах організацій, які ці групи представляють.

Саме слово "лобізм" неоднозначно оцінюється у суспільстві, має як легальний, так і "тіньовий" зміст. Якщо говорити про другий зміст, то, як правило, термін "лобізм" тут набуває суто негативного значення, нерідко є синонімом поняттям "блат", "протекціонізм", "підкуп" або покупки голосів у корисливих чи вузькопартійних інтересах на шкоду інтересах іншим, насамперед суспільним.

Крайнім виразом негативного лобіювання можуть виступати незаконний тиск на представників влади, хабарництво, корупція, за допомогою яких приймаються управлінські рішення в інтересах певних груп осіб. Негативне ставлення до лобізму формується саме внаслідок такої практики "впливу" на управлінське рішення. Зрозуміло, це лише одна сторона медалі, що показує не тільки силу і можливості різних соціальних структур, але й уразливі, слабкі "місця" влади.

У позитивному сенсі лобізм характеризується як здорове, нормальне, життєво необхідне явище, що виступає як інституція демократичного процесу. Адже лобізм як система організаційного оформлення, вираження і представництва різноманітних і групових інтересів - настільки ж невід'ємний елемент суспільства, як і наявність у ньому цих різноманітних групових інтересів, кожний з який наполегливо прагне привернути до себе увагу влади.

Лобізм у цьому сенсі є форма законного впливу "груп тиску" на управлінські рішення державних органів з метою задоволення інтересів певних соціальних структур (організацій, асоціацій, територіальних утворень, шарів суспільства тощо).

Лобізм дуже жорстко пов'язаний з політичною владою. Можна навіть вивести таку закономірність: лобізму більше там, де більше реальної влади . Лобізм - свого роду ознака влади, її специфічна риса, "мітка". І навпаки, він не буде виявлятися там, де влада відсутня чи де вона виступає лише як номінальна сила.

Лобізм як повноцінна інституція з'являється тоді, коли вже наявні дві необхідних умови:

• виникає велике різноманіття інтересів у суспільстві унаслідок його соціальної диференціації, розшарування, "спеціалізації";
  
• розширюється доступ до влади на основі політичного плюралізму, що характерно насамперед для демократичних режимів.

У зв'язку з тим, що влада об'єктивно не може задовольнити одночасно і якнайповніше усі інтереси, виникає проблема черговості, пріоритету задоволення тих чи інших інтересів. Звідси закономірним є прагнення різних груп і шарів суспільства впливати на поведінку держави з метою переорієнтації політики на свою користь, стимулювати її приймати вигідні для них управлінські рішення.

Лобізм може виявлятися в різних сферах і відповідно мати різні види. Наприклад, у залежності від того, у якій галузі влади "вирішується питання", можна виділити законодавче, виконавче і судове лобіювання.

Умовно можна говорити, що лобізм існує і у засобах масової інформації, які у зв'язку з їхнім могутнім впливом на свідомість і поведінку людей у сфері політики обґрунтовано вважаються "четвертою гілкою влади". Сам же лобізм (на Заході, у США, зокрема) є досить престижним видом діяльності, дехто називає його "п'ятою гілкою влади".

У залежності від того, у якому управлінському рішенні досягаються цілі лобіювання, воно може поділятися на правотворче (лобізм у законодавчих органах через нормативні акти), правозастосовне (лобізм через акти застосування права) і правоінтерпретаційне (лобізм через акти тлумачення права).

У залежності від характеру інтересу, що "протискається", можна виділити політичне, соціальне, економічне, фінансове, правове й інше лобіювання.

У залежності від часу дії буває "одноразовий" і постійний лобізм.

У залежності від того, на якому рівні влади відбувається лобіювання, воно може класифікуватися на національне або федеральне (здійснюється в системі вищих органів державної влади і управління) і місцеве (здійснюється в земельних або республіканських, крайових, обласних, районних органах).

У залежності від того, у чию користь "вирішується питання", лобіювання може підрозділяться на такі різновиди:

Лобіювання різних соціальних структур: громадських організацій, рухів, партій, груп, прошарків (профспілки, антивоєнні і екологічні рухи, підприємницькі союзи і т.д.). Наприклад, у США літні громадяни об'єднуються в асоціації, які захищають їхні права, здійснюють лобістську діяльність у Конгресі, організовують кампанії на користь чи проти тих чи інших заходів, що стосуються їхніх інтересів.

Відомче лобіювання - це лобізм у міністерствах, відомствах, державних органах.

Регіональне лобіювання - цей вплив на владу з боку представників земель, республік, країв, областей, районів і інших місцевих утворень.

Іноземне лобіювання - це вплив закордонних "груп тиску" або національних громад на ті чи інші державні органи з метою домогтися від них певних рішень. Так, значне місце в структурах американського суспільства займають лобі єврейське, польське, арабське і ін. Усі вони, у силу своїх можливостей, намагаються "проштовхувати" інтереси національних громад і країн, вихідцями з який є.

Найдієвіші важелі при цьому - гроші, преса, голоси виборців, які "переплавляються" у вплив. Вихідці з України - емігранти і їхні нащадки - складають за чисельністю одну з помітних національних меншин у США. Однак про українське лобі як таке в США говорити складно.

Що ж стосується самої України, то в ній лобіювання іноземних інтересів на сьогодні ведеться більш активно, аніж своїх власних.

2. Соціальне значення лобізму

Лобізм має важливе значення для різних сфер життя суспільства. При цьому він вносить у життєдіяльність будь-якого суспільства як позитивні, так і негативні наслідки. Зупинимося на основних "плюсах" і "мінусах" лобізму. До "плюсів" лобізму відноситься таке:

По-перше, впливаючи на управлінські рішення, лобізм змушує"триматися у формі" органи державної влади і управління, у певному значенні конкурує, змагається з ними, додає їм велику динаміку і гнучкість. За умов поділу влади кожна з гілок влади може використовувати те чи інше лобі у своїх інтересах. Так, у Конгресі США законодавці офіційно співробітничають з лобістськими кадрами визначених зацікавлених груп, що, безперечно, тільки підсилює позиції законодавчої влади.

По-друге, лобізм виступає інструментом самоорганізації громадянського суспільства, за допомогою якого мобілізується суспільна підтримка чи опозиція певному законопроекту, здійснюється вплив на політику. Лобізм у цій ситуації є свого роду суперником бюрократії. Ураховуючи також те, що держава за умов становлення ринкових відносин усе більше і більше поступається своїми позиціями у сфері захисту інтересів різних соціальних груп і шарів, цей вакуум повинний бути заповнено відповідними структурами громадянського суспільства.

По-третє, лобізм створює можливості для забезпечення інтересів меншості, бо виступає як специфічна форма прояву політичного плюралізму.

По-четверте, лобізм утілює свій принцип свободи соціальних недержавних структур - асоціацій, громадських організацій, суспільних верств, тощо. За допомогою лобіювання вони самі намагаються вирішувати свої проблеми, маючи певний вибір шляхів і засобів такого рішення.

По-п'яте, цей засіб застосовується як своєрідне соціально-політичне стимулювання, спрямоване на прискорення упровадження певних цілей і інтересів, на спонукання до конкретних дій. При такому підході лобізм виступає як спосіб активізації певних процесів і явищ у сфері політики.

По-шосте, він дозволяє розширювати інформаційну й організаційну базу прийнятих рішень і набагато пильніше звернути увагу на певні "кричущі" проблеми. Лобісти забезпечують органи державної влади потоком інформації з того чи іншого питання, що виноситься на парламентське слухання, інформують законодавців про те, що відбувається на відповідних соціальних рівнях. Тому вони більше схожі у цьому випадку на торговців інформацією. Через лобіювання інтересам різних груп і шарів надається гострої злободенності, актуальності, соціальної значимості, а владні структури переконують у необхідності пріоритетного, оперативного і повнішого їх задоволенні. Лобіювання виступає у вигляді системи аргументації, механізму підготовки і прийняття відповідних актів.

По-сьоме, лобізм можна розглядати як інструмент взаємодії представницької і виконавчої влади. Поділ влади не протиставляє їх одна одній, а має робочий характер. Тому взаємодопомога міністерських лобістів і депутатських комітетів часто приносить користь, часто вона позбавлена корисливого інтересу і цілком укладається в рамки нормального політичного життя.

По-восьме, лобізм можна оцінювати і як ширший засіб досягнення компромісу, спосіб взаємного урівноваження і примирення між собою різноманітних інтересів. Загальновизнано, що лобістські групи, що відстоюють часом діаметрально протилежні інтереси своїх "хазяїв" (державних, класових, приватних і т.п.), як це не дивно, на перший погляд, сприяють збереженню свого роду рівноваги різних сил, пошуку точок дотику і досягненню консенсусу при прийнятті управлінських рішень, адже, зрештою, стрижень лобізму - це взаємовигідне співробітництво.

Лобізм має й досить серйозні мінуси. По-перше, він може стати інструментом пріоритетного задоволення іноземних інтересів на шкоду інтересам вітчизняним, як приклад, згадаємо події навколо "АвтоЗАЗ-DAEWOO".

По-друге, лобізм виступає іноді провідником неправового впливу (тиску) на державні органи. Тут уже треба говорити про його види (хабарництво, корупцію тощо), що підточують фундамент влади.

По-третє, лобізм може служити фактором розвитку і захисту бюрократії, місництва, великодержавного і регіонального шовінізму тощо, підсилювати крайні форми задоволення "спеціальних інтересів".

По-четверте, лобізм таїть у собі чималу небезпеку "розмивання" народовладних підвалин суспільства, перетворення демократичних інституцій у потужний інструмент окремих владних груп.

По-п'яте, лобістські заходи виступають за певних умов і у формі прояву соціальної несправедливості. Як показує соціальна практика деяких західних держав, результативність лобізму великого бізнесу незрівнянно вища (головним чином у виді фінансово-матеріальних можливостей), чим у інших груп і структур. Така ситуація, що повторюється постійно, здатна дестабілізувати обстановку, дисбалансувати інтереси, сприяти зростанню напруженості.

По-шосте, лобізм найчастіше блокує дійсно потрібні управлінські рішення, перешкоджає задоволенню суспільно корисних інтересів, сприяючи здійсненню інтересів чиновницьких.

По-сьоме, цей засіб іноді істотно заважає стабільної і оперативній державній політиці, тому що його може бути спрямовано, наприклад, на постійний перерозподіл бюджету, на часту зміну пріоритетів, на посилення позицій однієї гілки влади при одночасному ослабленні іншої тощо.

По-восьме, лобізм може використовуватися і з "найпрозаїчнішими" цілями - як інструмент збагачення окремих прошарків, еліт.

"Лобізм як такий - це існування могутніх груп людей при владі, які вдаються до усіх можливих заходів для перерозподілу матеріальних ресурсів і благ на свою користь" .

Лобізм, як і будь-який інший соціальний засіб, може бути застосовано або на благо всьому суспільству (у кінцевому рахунку, звичайно), або у вузькопартійних, вузькогрупових і інших "вузьких" інтересах. Усе залежить від соціально-економічного, політичного і культурного тла, від обставин, що можуть наділити лобізм як плюсами, так і мінусами.

Для того, щоб він приносив користь значною мірою всьому суспільству, необхідні відповідні умови: реальна дія демократичних інституцій і норм, економічна і політична стабільність, свобода засобів масової інформації, стабільне громадянське суспільство і тощо.

Тільки за наявності такого набору факторів збільшуються шанси на використання лобізму в соціальних інтересах, він починає "працювати" у загальносоціальних (загальнолюдських) режимах.

За умов же економічної, політичної і духовної кризи, перехідних періодів, непередбачуваності, коли кожен прошарок, клас, група прагнуть "вирвати шмат" саме зараз, лобізм виходить з цивілізованих меж і набуває більше мінусів, аніж плюсів.

Недивлячись на те, що робота лобістів часто відбувається на межі дозволеного, недивлячись на те, що в політиці країн Заходу не рідкими є скандали, які пов’язані з використанням незаконних методів лобіювання, лобізм сам по собі – це високо кваліфікована діяльність, що є інтегральним елементом демократичної політичної системи.

З політичної точки зору лобі, лобізм – це система і практика реалізації інтересів різних груп (спілок, об’єднань) громадян шляхом організованого впливу на законодавчу і виконавчу діяльність державних органів.

Політичний смисл полягає в наступному:

1.Лобістські групи виконують функцію посередництва між громадянами і державою. Це посередництво має місце, головним чином, в сфері обміну інформацією. Безпосередньо пропущене через інтерес знання самих громадян, сконцентроване в лобістських структурах, іноді виявляється набагато більш важливим, як з точки зору формальної точності, так і з точки зору легітимності рішень, що приймаються. Це доводить, що лобізм, в ідеалі, не є однобічним процесом. Групи тиску досягають зиску для себе, але й забезпечують прийнятні умови сприйняття суспільством і певними групами населення законів, що приймаються, і державних заходів.

2. Лобізм виконує функцію організації плюралізму суспільних інтересів. Процеси лобіювання завжди здійснює невелика група людей, але результати лобіювання мають значні наслідки і торкаються в окремих випадках великі прошарки населення країни, особливо економічні сторони його життя.

Позитивні сторони лобізму не лише в тому, що хтось діючи в своїх інтересах, «проштовхує» потрібну для суспільства справу. Суспільству це вигідно і з причини, так би мовити, формально-демократичної, бо співставлення групових інтересів, можливостей і наслідків різного роду дій, що здійснюється в межах демократичної процедури і виражене в політичне рішеннях, утворює складну систему стримувань і противаг економічних суб’єктів.
5.
6. 3. Лобізм немовби доповнює конституційну систему демократичного представництва, дозволяючи брати участь в прийняті і реалізації політичних рішень тим групам, які не мають іншої такої можливості. Через систему і практику лобізму отримують свій вираз і представництво в загальнонаціональному масштабі інтереси, які в іншому випадку залишились би невираженими. В цьому сенсі лобізм відповідає духу демократичної політики.

Лобізм не завжди відповідає реальностям його існування в певних політичних і національних контекстах. Це відбувається тому, що лобізм не вибудовується на порожньому місці політичними технологами, а виростає з реальних міжлюдських і міжгрупових відносин під впливом пануючої політичної традиції і особливостей історичного моменту. Тому в різних країнах він функціонує по-різному.

3. Умови і структури лобіювання

Специфічність конкретної групи інтересів проявляється в наступних випадках:

1. Конкретний інтерес відрізняє цю групу від всіх інших суб’єктів господарської діяльності;

2. Інтерес може не вписуватись в діючі норми, правила або навіть закони;

3. Групи повинні мати можливість надати свої прагнення державним структурам.

Це, як правило, важливо при розробці державної політики в галузі економіці.

Специфічність інтересу є одним з базових ознак групи. Інша ознака – можливість реалізувати свій інтерес або донести його до особи (структури), що приймає рішення. Термін “група тиску” фіксує увагу на дії, але вкладає негативний емоційний сенс. Вірогідність реалізації інтересу групи залежить від комплексу можливостей, якими ця група і члени групи володіють.

До числа найбільш істотних можливостей відносяться:

• близькість до особи або організації, що приймає рішення;
  
• існування засобів, що є достатніми для всього комплексу дій, що забезпечують реалізацію інтересу (поза залежності від рівня легітимності цих дій);
  
• можливість надання політичного тиску в найширшому сенсі;
  
• можливість здійснення економічного тиску;
  
• інформаційні можливості з метою формування суспільної думки.

До цього переліку не включено таку можливість “проштовхування” власних специфічних інтересів, як використання силових методів впливу. Важливим для групи інтересу є існування інформаційно-аналітичного центру, що здатний сформулювати не лише сам інтерес, його відмінність від інших груп, але і комплекс вимог, програму дій, тощо. Особливим елементом, що характеризує можливості лобістської структури, є її щільність і узгодженість дій окремих елементів структури. Економічні інтереси представляють досить широку палітру, кольори якої змінюються навіть швидше ніж зовнішні економічні умови. Таким чином, група інтересу, що діє як лобістська структура в сфері економіки, являє собою досить складне утворення, що містить:

• підприємство (групу підприємств);
  
• інформаційно-аналітичний центр, що готує обґрунтування, оформлення конкретного інтересу, програму дій з його реалізації;
  
• громадську організацію, що надає конкретному питанню статус загальної проблеми, і тим самим сприяє винесенню інтересу в різні сфери суспільної думки і організації;
  
• зв’язки і можливості винесення інтересу групи підприємств на обговорення структур, що приймають рішення;
  
• зв’язки у ЗМІ, що використовуються для створення суспільної підтримки і посилення впливу на організації, що приймають рішення;
  
• засоби, які можуть бути спрямовані на фінансування аналітичних центрів, підтримку громадських організацій, оплату послуг ЗМІ, тощо;

Об’єктом впливу груп інтересів частіше за все є умови господарської діяльності:

• власність і право розпоряджатись нею;
  
• право на визначену діяльність;
  
• податки, ліцензії, тощо;
  
• державне замовлення.

Всі перераховані структурні елементи – передумови лобіювання, організація суб’єкту лобіювання, цілі лобістської діяльності – відносяться в першу чергу до груп інтересів, що організовані на економічному ґрунті, навколо економічних інтересів.

Цьому є два пояснення. По-перше, в нашій країні в наш час фінансово-промислові групи – чи не єдині повноцінні суб’єкти лобіювання, що задовольняють перерахованим вище умовам.

По-друге, завжди і всюди, навіть в країнах з багатими традиціями лобізму цілі лобістської діяльності – переважно економічні. Це, переважно, податкові пільги або боротьба за шматок бюджету.

4. Основні типи представництва інтересів

Перший і найбільш розповсюджений варіант лобізму – це практика тиску знизу вверх з боку інтересів певних груп населення на державні органи з метою отримання певних переваг, пільг, привілеїв для цих груп. При цьому передбачається, що держава суверенно і контролює розподіл ресурсів, статусів, економічних і соціальних пільг. Групи інтересів прагнуть впливати на державу, але в кінцевому випадку прийняття рішень багато в чому знаходиться в руках держави.

Проте, це не єдиний спосіб взаємодії держави і організованих інтересів різних груп населення. Інший спосіб полягає в тому, що держава домовляється з якоюсь з груп тиску або груп інтересів (явна або неявна угода). Взамін держава за певні привілеї отримує її лояльність і гарантію допомоги у державних інтересах.

В першому випадку це називається плюралістичним типом представництва інтересів, в другому – це корпоратистський тип представництва.

Плюралізм – це такий тип представництва інтересів, коли групи тиску організуються спонтанно, вони чисельні, конкурують між собою і неорганізовані в деяку ієрархічну систему. Вони повністю незалежно від держави визначають свій інтерес, своїх лідерів. Досягнення якихось з своїх цілей, тобто здійснення впливу на державу – результат конкурентної боротьби.

За корпоратистського типу представництва інтересів групи інтересів порівняно малочисельні, функціонально впорядковані, ієрархізовані. Джерело цього порядку – держава. Саме вона визнає за цією групою монопольне право на представництво певного інтересу в обмін на право визначеним чином впливати на визначення цього інтересу, відбір лідерів, тощо.

Виходить, що можна казати про плюралістське лобі та про корпоратистське лобі. Вони досить рідко існують в чистому вигляді, частіше за все є їх синтез.

Переважання за того чи іншого політичного режиму певних типів лобіювання визначається багатьма факторами. Передусім, це загальний характер політичної системи. Наприклад, в радянські політиці з її ступенем централізації переважало корпоратистське лобіювання як у сфері економіки, так і в іншій будь-якій іншій галузі суспільного життя. Держава відбирала і наділяла монопольним правом на представництво певну, ідеологічно “надійну” групу, після чого конкурентні групи або ліквідовувались, або приєднувались до цієї, обраної.

Проте корпоратистське представництво виникає не лише в результаті “злої волі” правителів. Навіть в сучасних демократичних державах, в багатьох секторах діяльності кількість абсолютно вільних, діючих на конкурентній основі груп тиску порівняно невелика.

Спілки і об’єднання, аби бути дієвими, повинні володіти певним ступенем монополії на представництво інтересів. Це необхідно з точки зору ефективності політичних рішень, бо держава, формуючи політику, неминуче бере до розрахунку не всі зацікавлені групи, а лише ті з них, які володіють відповідними ресурсами, тобто в змозі мобілізувати і контролювати значні групи населення. Таким чином формуються “природні” монополії представництва.

5. Сучасний лобізм у світі

А) Лобізм у США

У США лобізм є професією, що закріплена на законодавчому рівні. В “Акті про відкрите лобіювання” терміном “лобіст” визначається особа, яку найнято клієнтами за фінансову або іншу винагороду задля надання послуг, що включають більше ніж один лобістський контакт.

Тут недвозначно вказані умови, за яких організація чи окрема особа вважаються лобістом із фінансової та податкової точки зору, визначені умови реєстрації, регламентовано, які засоби впливу на урядовців дозволені, а які переслідуються законом.

Сьогодні у законодавстві США лобіювання чітко визначене та витлумачене. У США ще з 1946 року функціонує федеральний закон про регламентацію лобістської діяльності. Відповідно до ст. 308 цього закону будь-яка особа, що за плату або з інших міркувань веде діяльність з метою чинити вплив на ухвалення або відхилення будь-якого законодавчого акту в Конгресі, перш ніж розпочати дії в цьому напрямку, має обов'язково зареєструватися у Конгресі та в письмовій формі і під присягою надавати відомості про себе; особу, котру вона представляє та в чиїх інтересах працює або виступає; термін виконання цих обов'язків; щоквартальні детальні витрати та джерела фінансування лобістських дій.

Своїми рішеннями 1953 та 1954 років Верховний Суд США уточнив дію цього закону і поширив її лише на тих осіб і організації, головною метою яких є вплив на законотворчий процес шляхом "прямого спілкування з членами Конгресу з питань обговорюваного або передбачуваного федерального законодавства". До розряду лобіювання суд також включив "подання, зроблені безпосередньо до Конгресу, його членів або комітетів". Згідно з законом сюди віднесені й публікації у газетах, журналах та інших періодичних виданнях, ініційовані та оплачені особою з метою підтримки законодавчого акту або протидії йому. Лобістським за змістом також вважається прямий тиск на членів Конгресу за допомогою "штучного стимулювання кампанії надсилання листів" на їх адресу.

Лобіювання не поширюється на політичні кампанії, спрямовані на те, щоб "збудити думку громадськості" щодо загальних проблем. Воно також не розповсюджується на будь-яку особу, яка один раз виступає на засіданнях тієї чи іншої комісії Конгресу, підтримуючи той чи інший законодавчий акт або опонуючи йому; на будь-якого державного службовця, котрий діє у межах своїх службових обов'язків; на випадки, коли газета чи будь-яке інше періодичне видання у звичному порядку публікує новини, редакційні статті або коментарі, платні оголошення, що прямо або опосередковано закликають до ухвалення чи відхилення законодавчого акту, якщо така газета, періодичне видання або особа не беруть участь у подальшій діяльності в цьому напрямку. Лобізм не поширюється на контакт з представником виконавчої гілки влади, який потім контактує з членом Конгресу.

Зареєстровані лобісти зобов'язані звітувати про всі зроблені внески на суму від 500 і більше доларів та вказувати при цьому прізвище особи, що зробила такий внесок; всі витрати в розмірі, що перевищує 10 доларів, та вказувати ім'я особи, яка отримала ці гроші, а також мету витрати. Лобісти зобов'язані повідомляти, на які законодавчі акти вони планують впливати, які нові статті завдяки їх зусиллям були внесені.

Разом з тим уточнення до закону 1946 року, внесені Верховним Судом США, звільнили багатьох впливових лобістів (особливо діючих в інтересах профспілок) від необхідності звітувати про свою роботу на тій підставі, що їх головна мета не є лобістською, або тому, що їх представники не вступають у "прямі стосунки" з членами Конгресу, а спілкуються з працівниками апарату законодавчого органу влади чи посадовими особами виконавчої гілки влади.

Незважаючи на те, що єдиним законом, який регламентує лобістську діяльність, залишається федеральний закон 1946 року, правовий статус лобіювання зазнає постійних уточнень. Поява тих або інших нових нормативних актів у більшості випадків зумовлюється зростанням стурбованості громадськості з приводу порушень, які мають місце у цій сфері, та вимогами більш чітко упорядкувати інститут лобізму, що у багатьох випадках набуває вигляду подальшого "загвинчування гайок".

Зокрема, випадки поповнення рядів лобістів за рахунок колишніх високопоставлених державних службовців, сенаторів або конгресменів спричинили схвалення декількох законодавчих актів наприкінці 80-х років. Так, з 1989 року міністрам та іншим офіційним радникам президента, що пішли у відставку, забороняється на протязі одного року лобіювати провідних посадовців виконавчої гілки влади. З цього часу заборонено й конгресменам на протязі одного року після закінчення їх повноважень займатися лобістською діяльністю у законодавчих органах США. Останніми роками значно посилився фінансовий контроль за діяльністю лобістів, особливо за їх спробами користуватися коштами різноманітних фондів для фінансування виборчих кампаній до Конгресу США.

Пошук нових, усе більш прискіпливих регламентацій діяльності лобістів інколи призводить до певних недоречностей. Прикладом цього може слугувати визначення змісту лобізму, зроблене на 30 сторінках Міністерством фінансів США весною 1994 року, яке викликало здивування з боку політичної громадськості. Серед іншого у цьому документі зазначено, що кожна особа, найнята "слідкувати" за перебігом проблем федерального і штатного рівнів, скажімо, переглядати газети або журнали ще не займається лобістською діяльністю. Але, як тільки ця особа розпочне вирізати та підшивати статті для дослідницької роботи з метою впливу на законодавство, вона тут же, згідно з думкою Міністерства фінансів, стає лобістом. Це скоріш за все є наслідком ще й досі існуючого певного упередженого ставлення до лобізму навіть у країнах розвинутої демократії.

Невпинно зростає кількість лобістів, що займаються професійно цією діяльністю. Наприклад, у США з 1975 по 1990 рік число зареєстрованих у сенаті лобістів збільшилося з 3000 до 33 000. Кожна третя із крупних компаній з щорічним прибутком понад 100 млн. доларів має власний штат лобістів на столичному рівні. У США сьогодні зареєстровано понад 14 тис. фізичних та юридичних осіб, що представляють інтереси 12,5 тис. національних та міжнародних підприємницьких організацій, галузевих та асоційованих профспілкових об'єднань, різного ґатунку громадських та інших формувань.

У США виділяють такі форми лобізму:

Для ефективнішої реалізації цілей лобізму в США є розвинені матеріальні структури. По-перше, практично усі великі корпорації, підприємницькі союзи, професійні асоціації, громадські і різні спеціалізовані організації мають у своєму складі особливі підрозділи, що займаються тільки лобістською діяльністю, і які налічують до декількох десятків і навіть сотень чоловік (як правило, колишні радники, сенатори, міністри, чиновники, юристи і інші фахівці, що мають міцні зв'язки, відповідні здібності і якості).

По-друге, зацікавлені групи, особливо монополії, активно користуються послугами найманих лобістів, у ролі яких найчастіше виступають впливові юридичні, пропагандистські і консультативні (професійно-лобістські) фірми чи їх провідні співробітники. Нарешті, нерідко створюються організації типу підприємницьких, професійних чи громадських (за членством і іншими ознаками, але цілком чи переважно лобістських за призначенням) структур.

В останньому законодавчому акті США щодо лобізму звітність лобістів про свою діяльність поставили у більш жорсткі рамки: регламентовано лобізм з боку “груп інтересів” іноземних держав тощо. При Конгресі США діє й лобістський офіс України, організований та фінансований представниками нашої діаспори, таких же представників утримують й інші національні громади. Надзвичайно впливовими є єврейське, італійське, польське, ірландське лобі.

Ще одним способом активного лобіювання інтересів потужних компаній, зокрема у США, стають зусилля, спрямовані на створення спеціальних структур. Так, Альянс постачальників бізнес-додатків (Business Software Alliance), що представляє інтереси програмних фірм, створив у минулому році нову політичну раду, яка включає членів-засновників Альянсу з просування нових програмних технологій (Alliance to Promote Software Innovation), куди входять такі апаратні компанії, як Intel, IBM і Digital Equipment. Нова політична рада буде працювати над кількома аспектами, що стоять зараз на вашингтонському порядку денному, включаючи й питання захисту інтелектуальної власності, електронних комерційних операцій, кодування й експортної політики.

Б) Лобізм у Європі

У ФРН немає єдиного федерального закону про лобістську діяльність. Таку діяльність регламентує низка правових актів, що зумовлено специфікою політичної системи цієї держави. Німці намагаються не використовувати терміни “лобі”, “лобіст”, “лобізм”, які тут мають негативний відтінок. Частіше вживають вислів “групи інтересів”. Основним об’єктом лобіювання у Німеччині є уряд на чолі з федеральним канцлером: приблизно 3/4 всіх законопроектів базується на проектах, що розробляються урядом, а також адміністраціями різних рівнів. Безпосередня взаємодія між групами інтересів та державно-адміністративним апаратом тут, як правило, має форму консультацій. Для цього при урядових інституціях діють різноманітні ради, комісії, комітети, які не мають визначеного юридичного статусу, а тому не потребують для свого створення або ліквідації жодних адміністративних процедур. Це робить такі організації однією з найзручніших форм контакту “груп інтересів” з урядом.

У Франції, так само як і в Австрії та Голландії, пішли шляхом створення відповідної структури – спеціального інституту соціально-економічної ради, яка має чіткий юридичний статус, виконує роль своєрідного лобістського парламенту. Він виступає в якості консультативно-дорадчого органу, має право вирішального голосу в законотворчому процесі. Але й цей підхід далекий від досконалості.

Залишаються неврегульованими питання про те, які лобістські групи можуть і повинні бути представлені в цьому органі, яким чином враховувати зміни існуючих в країні лобістських груп.

В) Лобізм у Росії

У Росії, як, зрештою, і в інших пострадянських країнах, лобізму формально нема. Тобто законодавча база як така фактично відсутня. Але процес ініціювання кроків щодо її створення вже розпочато. Ряд депутатів – членів Комітету в справах суспільних об’єднань Державної Думи внесли на розгляд проект закону “Про регулювання лобістської діяльності у федеральних органах державної влади”. Відповідно до законопроекту, право провадити кулуарні переговори з представниками влади, схиляючи їх до прийняття корисних для деяких організацій рішень, має бути законно надане людям, які займаються цією справою. Для цього лобісту передбачається видавати ліцензію, щоби він діяв як своєрідний адвокат. У російському недержавному секторі вже функціонує Національна асоціація лобістів, що має намір і далі розвивати і пропагувати свою діяльність.

6. Становлення лобістських структур в Україні

Групи інтересів існують на протязі всієї історії людства з тих часів як стали складатись системи влади. Рушійним мотивом дій групи є прагнення реалізувати специфічний інтерес (статусні привілеї, владні повноваження, матеріальний зиск), який виступає певних відносинах з інтересами інших груп. В якості груп інтересів фігурували родинні клани, інші групи, що пов’язані будь-якою іншою спільністю – професійною, територіальною, політичною, економічною. В умовах авторитарних режимів влади задоволення групових інтересів багато в чому залежало від особистісних відносин з вождем (диктатором, генсеком, тощо). Боротьба при цьому провадилась в основному за статусні привілеї і за право розподілу обмежених ресурсів.

Жорсткість і однолінійність командно-адміністративних структур, практично безмежне всевладдя партійно-державного апарату і його чиновників підмінили лобізм відомчістю, корупцією, "телефонним правом". Відповідно, зрівнялівка і номенклатурні, соціалістично-утопічні ідеї і їх реалізація на практиці перешкоджали поширенню цивілізованого лобізму, не дозволяли йому "розгорнутися".

Сьогоднішні групи інтересів багато в чому успадкували і переняли форми і методи лобіювання, характерні для радянського часу. За радянських часів потреби визначення загальнодержавних цілей і розподіл пріоритетів невільно підштовхнули систему до створення досить могутніх лобістських структур як в уряді , так і в самому ЦК і Політбюро. Ранг і вага різних посад утворював власну ієрархію, що була прихована за лаштунками таємничості. Однією з таких форм було створення спеціальних комісій з вирішення тих чи інших питань.

В умовах планового розподіл всього що є тільки можливим лобізм міністерств і відомств полягав у постійній боротьбі за ресурси і коштами, а також за першочерговість насичення ресурсами і коштами прийнятих рішень, виконання встановлених іншим міністерствам і відомств планових завдань, що пов’язані з їх інтересами.

Обмеженість ресурсів і віра у нарешті знайдене рішення всіх одразу проблем розвитку всього народного господарства призводило до посилення того чи іншого угруповання і різкому перерозподілу коштів і ресурсів на користь останнього. Незначною в титанічній боротьбі галузей була роль Мінфіну і банківської структури. Вони виконували функції головної бухгалтерії і розрахункових центрів, що працюють за дорученням керівника – Держплану СРСР.

Крім галузевого існував і регіональний лобізм, де завжди перші місця займали Москва і Ленінград у масштабі СРСР, а в Україні, відповідно – Київ, Харків, Дніпропетровськ, Донецьк. Значення області визначалось існуванням тих чи інших виробничих підприємств та їх питомої ваги в економіці республіки.

На обласному рівні також складалась своя лобістська структура, виходячи з пріоритетності тих чи інших підприємств і організацій. На відміну від верхніх ешелонів, значне місце в ній займала торгівля і система місцевих кланів і земляцтв, яка просувала своїх людей на ключові посади, засновуючи місцеву «еліту». Проте, недивлячись на внутрішні протиріччя, для зовнішнього світу місцева «еліта» виступала як лобістське утворення міста або області. Зазвичай інтелігенція, за рідким виключенням, не входила до партійно-господарчої еліти, засновуючи своє коло спілкування, надаючи таким чином структурі еліти областей певну багатошаровість. Вся ця складна і досить збалансована система, відпрацьована до повної досконалості за часів застою, увійшла у перебудову повністю не уявляючи можливих для себе наслідків.

Зміна ситуації в економіці країни на початку 1990-х років в основному було пов’язано з двома факторами:

1. Після лібералізації цін практично зникла різниця між державними і біржовими цінами, що зробило неможливим отримання на цьому великого прибутку, а наближення внутрішніх цін до світових також зробило менш вигідним експортну торгівлю сировиною і матеріалів.

2. Значна кількість знов створених експортно-імпортних фірм, бірж, банків різко скоротили можливості для маневру і переходу фірм і організацій на інші напрямки діяльності.

Це призвело до необхідності створення спілок і асоціацій, підприємницьких структур, які б виконували функції арбітру і захисника інтересів і вищих інстанціях. В цей час починається створення спілок не за ознакою власності, як раніше, а поки що як прототипів могутніх лобістських формувань. Ці організації вже відкрито почали роботу з лобіювання не лише у виконавчій владі, де був накопичений великий досвід ще за радянських часів, але й у Верховній Раді України.

В свою чергу галузеві утворення (як державні так і недержавні) і професійні групи інтересів, що знов утворювались, стали більш чітко відпрацьовувати способи лобіювання законопроектів і законодавчих актів, напрацьовувати досвід роботи з політичними організаціями і фракціями. Таким чином склалась нова структура корпоративного лобіювання, що йде на зміну радянської.

Сьогодні в Україні лобіювання відбувається, в основному, на користь певних галузей економіки (паливно-енергетична, нафтопереробна) або окремих підприємств (“Автобаз", Запорізький алюмінієвий завод тощо).

Особливості сучасного українського лобіювання в обох країнах дуже схожі. По-перше, вплив на законодавців здійснюється через різного роду "експертів" і "спеціалістів", які працюють як у апараті Верховної Ради (в тому числі в комітетах і комісіях), так і безпосередньо з депутатами. По-друге, відбувається робота особисто з народними депутатами у вигляді фракційної чи партійної "дисципліни" (навіть теоретично, такий спосіб є антиконституційним, оскільки депутат має сам вирішувати, як йому голосувати), приватних розмов лобістів з депутатами, у ході яких застосовуються переконання, подарунки, підкуп, шантаж тощо. Ще одним способом лобіювання по-українськи є звернення Президента до депутатів або його присутність при розгляді певного законопроекту на сесії Верховної Ради. Наскільки такий спосіб є дієвим, можна судити узявши до уваги численність т.зв. "пропрезидентської" фракції в парламенті і число її ситуативних союзників.

Що стосується лобізму у виконавчих структурах, то можна сказати, що в Україні саме в органах виконавчої влади всіх рівнів сьогодні найчастіше здійснюється лобіювання. Це зв'язано з тим, що кардинальні питання в нашій країні законодавчою владою поки ще зважуються рідко. Фактично це відбувається через президентські укази і постанови Уряду, що відіграють домінуючу роль у системі правового регулювання і мають пряму дію. Особливо тут виділяється лобіювання в Секретаріаті Президента.

Приватний бізнес, змінюючи структуру економіки, змінює і форми лобіювання своїх проектів в органах влади, доводячи їх до витончених злочинів і прямого підкупу. Якщо раніше в умовах адміністративно-командної системи управління незаперечне "перше місце" в обмеженому лобістському змаганні займали галузеві лобі, то тепер, усе більше і більше - торговельно-фінансовий капітал, нерідко в тісному союзі з міжгалузевими кланово-мафіозними об'єднаннями.

Умови роздержавлення, приватизації, переділу власності різко активізували "негативну" і злочинну лобістську діяльність, додали "друге (після досвіду роботи в командно-адміністративній системі радянського типу), а найчастіше третє (після закінчення терміну ув'язнення) дихання" усім тим, хто хоче, користуючись владою і кримінальними можливостями, відрізати від "державного пирога" шматочок.

Можна сперечатися, чи є така досить складна і заплутана система відносин лобізмом чи прямою організованою злочинністю, корупцією, державним рекетом чи чимось іншим, однак важливішим є той факт, що у посттоталітарних країнах, де громадянське суспільство традиційно слабке (Росія), традиційно знищуване а тепер ослаблене у різні способи (Україна) або традиційно відсутнє (Білорусь і екс-республіки Кавказу і Середньої Азії), на перший план виходить корпоративізм азіатського типу - феодальні патерналістсько-кланові суспільні відносини, які корінням своїми сягають азіатського середньовіччя: фактична безправність бізнесменів на фоні фактичного всевладдя чиновників.

Збитки від такого лобізму (вірно названого "диким"), у якого немає окреслених законом рамок, визначити неможливо. І коли чиновник одночасно є і депутатом, і представником лобістського угрупування, провести в його діях грань між протекціонізмом, лобізмом і корупцією дуже складно.

У зв'язку з тим, що лобізм створює широкий "спектр" можливих наслідків, він, безумовно, має потребу в упорядкуванні, юридичному оформленні. Суспільство і держава повинні спільно брати участь у налагодженні механізмів трансформації негативних моментів лобіювання в позитивні, у використанні ефективних інструментів мінімізації шкідливих результатів від лобізму й у нарощуванні позитивних, утвердженні цивілізованих його основ. Безперечно, краще створювати легальні форми для лобіювання з тим, щоб їх можна було хоч якось контролювати. Разом з тим треба розуміти, що абсолютного контролю над цим явищем досягти неможливо. Лобізм є багатогранним, утілюється найчастіше в унікальних, спонтанно і ситуативно створюваних формах.

У різних країнах, через своєрідність демократичного будівництва, існуючих інституцій і норм, намагаються знайти свої шляхи у вирішенні проблеми упорядкування лобістської діяльності. Однак закордонна практика наочно свідчить, що наявні способи оформлення діяльності лобістських груп поки ще не дозволяють вирішити питання про те, як ефективно контролювати їх, не накладаючи в той же час зайвих обмежень на суспільство, що потребує і активно прагне до вільного розвитку свого потенціалу.

Те, що лобізм існує і став вагомою складовою українських реалій зрозуміло всім. Особливість сьогоднішнього періоду формування лобізму в Україні полягає в інтенсифікації лобістської діяльності на всіх рівнях.

Сьогодні діяльність вітчизняних лобістів не регламентується ніякими законодавчими актами. Лише сила закону встановить кордон між лобіюванням і діями, що спрямовані на отримання односторонніх переваг, що вже схоже корупції. В законі повинно бути прописано, хто може займатися лобістською діяльністю, а хто такого права не має. Наприклад, державний службовець або депутат такого права мати не повинен. Вірніше лобіювання не може бути для них джерелом заробітку.

7. Механізми лобіювання в сучасній Україні

А) Лобізм у Верховній Раді України

Аналізуючи роботу Верховної Ради України необхідно відзначити, що процес становлення парламенту як законодавчого органу ще далеко не завершений. Законодавчі процедури до кінця не вдосконалені, рішення, що приймаються, важко прогнозуються, і тим більш неможливо здійснювати цілеспрямований вплив на процес прийняття рішень.

Така ситуація пов’язана з цілою низкою факторів. Безперечно, велику роль зіграла необлаштованість Верховної Ради України – часті переїзди, слабке технічне і інформаційне забезпечення діяльності народних депутатів, їх помічників та апарату. Процедура проходження законопроектів через Секретаріат Президента України та Уряд занадто складна.

Всі ці зовнішні фактори здійснюють істотний вплив на роботу парламенту, але слід відзначити, що поряд з цим існують і серйозні проблеми, що пов’язані з організацією законодавчого процесу в самій Верховній Раді Україні.

Однією з серйозних проблем є “подвійна” структура парламенту. З одного боку, основна робота з підготовки законопроектів, їх оцінка та їх узгодження лежить на комітетах. В той же час основні питання діяльності парламенту вирішуються на погоджувальних радах, де право переважного голосу мають керівники фракцій і депутатських груп та керівництво Верховної Ради. В результаті ті комітети, які очолюють представники найвпливовіших фракцій парламенту, мають можливість легко проводити необхідні їм рішення, не звертаючи особливу увагу на рівень їх опрацювання та узгодження з іншими комітетами.

До того ж слід відзначити, що організація роботи Верховної Ради не сприяє серйозному обговоренню проблем законотворчості. Порядок денний на тиждень остаточно формується ввечері у понеділок, матеріали до засідання готуються досить часто за кілька хвилин до початку засідання, а то й прямо в його ході. В таких умовах представники комітетів, навіть в тому випадку, якщо їм є що сказати, виявляються не готовими до обговорення, тим більш що керівники комітетів не завжди самі беруть участь в засіданнях, та й самі керівники не завжди володіють повною інформацією, необхідною для серйозної дискусії.

Іншою серйозною проблемою є слабка взаємодія між комітетами Верховної Ради України. Фактично, весь процес проходження законопроекту визначається головним комітетом. Головний комітет визначає, коли і на якій стадії розробки вносить законопроект на розгляд Верховної Ради України. В багатьох випадках комітети-співвиконавці мають єдину можливість донести свою думку тільки при обговоренні законопроекту у першому читанні. Проте широке обговорення законопроектів проектів відбувається не завжди, а, крім того, переважне право на виступ мають представники фракцій. В результаті головні комітети не мають стимулів для того, щоб налагоджувати взаємодію з іншими зацікавленими комітетами, в тому числі і офіційними співвиконавцями.

Повноваження головного комітету великі, і вони ще більш зростають при підготовці законопроекту до другого читання. Фактично, на друге читання головний комітет може винести цілком переписаний законопроект. При цьому поправки, що не схвалені попередньо комітетом, мають досить мало шансів бути схваленими (за звичайній явці в 300-320 депутатів набрати 226 голосів важко). Можливості маніпулювання тут є досить широкими.

Фактично, всі зацікавленні особи мають єдину можливість втрутитись в процес проходження законопроекту і змусити головний комітет враховувати свою точку зору – в ході першого читання. Тому більшість законопроектів отримують серйозний супротив при першому читанні. Високий відсоток відсіву, звичайно, не сприяє нормальній законодавчій роботі. Проходження законопроектів в першому читанні може бути забезпечено лише в тому випадку, якщо порядок денний постійно перенасичений питаннями – проте при цьому законопроекти ретельно не обговорюються і якість рішень, що приймаються, залишає бажати кращого.

Саме такий механізм роботи Верховної Ради України і визначає методи та інструменти тих чи інших лобістських формувань. Можна виділити діяльність як окремих ентузіастів-одинаків, активні державні відомства. Головним показником розвитком процесу можна назвати посилення зв’язку між ініціативними групами всередині парламенту і зацікавленими громадськими та підприємницькими структурами. Цьому сприяє три обставини:

1. Змінився склад депутатського корпусу. Якщо на початку 1990-х років значна частина депутатів була романтиками, то сьогоднішні народні представники менш ідеалістичні, хоча й набагато цинічні.

2. Посилення ролі фракцій. При виборах за партійними списками необхідно спиратись на більш серйозні структури, ніж при обранні по одномандатних округах. Фракції дуже уважно слідкують за тим, як їх позиція по тих чи інших питаннях оцінюється тими громадськими структурами, думки яких вважаються важливим при плануванні майбутньої виборчої кампанії.

3. Зміна місця Верховної Ради України в системі органів державної влади. З посиленням цієї ролі лобістська діяльність значно пожвавилась. Відрив партійних еліт від широких прошарків населення і відсутність постійних джерел для поповнення партійних кас призвело до того, що фінансування партій перейшло на рівень лобістських структур.

Б) Лобізм у виконавчій гілці влади

Методи і стиль роботи лобістських структур в Секретаріаті Президента України та Уряді зазнали невеликих змін у порівнянні з радянськими часами. Головним чином застосовується “коридорний лобізм”, що був гарно засвоєний ще у 60 – 70 роках минулого століття. Його сенс полягає у проштовхуванні, гальмуванні або повній відмові від прийняття певних рішень. В цих цілях найбільш важливим є мати і підтримувати “своїх” людей на ключових посадах. Причому в апаратній ієрархії офіційні посади і реальний ступінь впливу на рішення часто не співпадають. Саме тому за розташуванням сил на ключових посадах і ступенем їх впливу на керівництво так уважно спостерігають учасники процесу лобіювання.

Головними методами “коридорної роботи” полягають у тому, що необхідно знати всі тонкощі функціонування апарату, системи прийняття рішень, психологічні особливості того чи іншого керівника, ступінь впливу на нього найближчого оточення.

У виключних випадках використовуються методи прямого впливу за допомогою організації кампаній у ЗМІ.

Також велике значення має організація виїзних відвідин регіонів і підприємств керівником, коли під час добре організованих шоу можна досягти значних результатів в рішенні тих чи інших проблем.

Аналіз Указів Президента України і Постанов Кабінету Міністрів України, їх розпоряджень і кадрових призначень може бути досить яскравим прикладом роботи лобістських груп. В першу чергу звертає на себе увагу, що основні інтереси лобістських груп концентруються навколо різноманітних пільг, дозволів на приватизацію підприємств за спеціальною схемою і на виділення державного пільгового кредиту і державних інвестицій.

По-друге, частіше за все для рішення даних питань використовуються неопрацьованість або відсутність необхідних законодавчих актів, що дозволяють приймати рішення до прийняття того чи іншого Закону України.

По-третє, надії на бюджетне виділення коштів за відсутності грошей в бюджеті в останній час стали досить примарними і з’являється досить багато людей, що незадоволені таким станом.

Виділення пільгових кредитів також являє собою досить значне поле гри. Тут, крім корпоративних інтересів, існують також та інтереси комерційних банків.

Виділення прямих державних інвестицій втратило свою привабливість переважно через складності оформлення і невеликими шансами на їх реальне виділення через скорочення прибуткової частини бюджету. Питання приватизації, що є найбільш заплутаними і невизначеними законодавчо, дозволяють лобістським формуванням робити перерозподіл власності із врахуванням власних інтересів.

Це стосується, в першу чергу, визначення вартості об’єктів, яка досить часто викликає здивування, порядку проведення аукціонів, визначення частини власності, що залишається у розпорядженні держави, тощо. Тому можна чітко сказати, що самі методи лобіювання в цих структурах мало змінились. Відбулась зміна політичного поля, змінились ранги і вага міністерств і відомств, але від цього “коридорні битви” не стали менш напруженими і жорстокими.

В) Корпоративне лобі

Розвиток економічної кризи в Україні призвело до посилення боротьби за прибутки і грошові кошти. Тому почалось створення великих корпоративних структур , боротьба між якими охоплює сьогодні всі сторони життя. На відміну від радянського періоду могутні галузеві формування нашого часу стали ставити перед собою інші завдання – в першу чергу це отримання додаткових фінансових ресурсів за рахунок різних джерел. Сьогодні такими основними джерелами можуть бути:

• експортно-імпортні операції, які поки що приносять значний прибуток;
  
• банківсько-фінансові операції;
  
• прямі бюджетні дотації і пільгові кредити;
  
• податкові пільги, пільгові експортно-імпортні тарифи;
  
• приватизація державної власності.

Саме такий перелік диктує напрямки і методи лобіювання галузевих угруповань. В умовах державного устрою сучасної України лобіювання необхідно на чотирьох рівнях:

• Секретаріат (Адміністрація) Президента України;
  
• Кабінет Міністрів України;
  
• Верховна Рада України;
  
• місцеві органи влади.

Якщо раніше суперечливі питання вирішувались на рівні ЦК КПРС, то сьогодні, через відсутність подібного органу з широкими повноваженнями, вони вирішуються виключно “силовими методами” практично на всіх рівнях одночасно. Змінились й інші ознаки існування корпоративного угруповання. Сьогодні таке угруповання повинно мати, як мінімум:

• свого представника у верхівці піраміди влади;
  
• експортно-імпортну структуру, бажано монополіста у певному секторі економіки;
  
• власну фінансово-банківську структуру;
  
• дружню фракцію (депутатську групу) у парламенті або політичний рух;
  
• ЗМІ.

Додатково може бути власний або замовлений аналітичний центр, інформаційні центри, добродійні фонди або програми.

Сьогодні в Україні можна виділити кілька чітко сформованих галузевих угруповань: металургійну, вугільну, нафтову, кілька комерційно-підприємницьких, тощо. Практично втратили колишню владу структури ВПК.

Г) Лобістські структури і кримінальний світ

Особливе місце займають відносини мафіозно-кримінальних структур і знов заснованих галузевих еліт. На першій стадії, коли мафіозні структури в основному контролювали дрібні комерційні утворення і напівкримінальний бізнес, створюючи власний початковий капітал, практично не перехрещувались із галузевими угрупованнями. Після того, коли цей капітал надбав значних розмірів, перед мафіозними структурами постало питання “відмивки” коштів і вкладення їх у найбільш прибуткові частини бізнесу. Із змінами економічної ситуації найбільш прибутковими стали експортно-імпортні і банківські операції. Саме в цих сферах зіштовхнулись сьогодні інтереси мафіозних кланів і галузевих комплексів.

Неодноразові звернення до силових структур і безпосередньо Президенту України про прийняття заходів по захисту підприємництва не дали необхідних результатів, після чого почалось створення власних підрозділів безпеки підприємницьких структур, налагодження служб охорони і контррозвідки. В результаті боротьба перейшла в нову фазу, де втрати несуть обидві сторони.

Д) Регіональне лобі

Лобістські формування створюються не лише як галузеві об’єднання, але і як регіональні. В принципі боротьба іде за ті ж гроші, яких завжди не вистачає як у Державному бюджеті України, так і в обласних бюджетах. Джерела отримання додаткових фінансових коштів практично такі ж, тому й методи та цілі у галузевих і регіональних лобістів співпадають. Проте це не заважає їм бути як суперниками, так і союзниками при вирішенні певних питань. Потрібно мати на увазі, що основна частина коштів до Державного бюджету України як і раніше надходить з Києва і області, Одеси, Дніпропетровська. Проте Донецький регіон, не зважаючи на могутність промислової бази, не може похвалитись значним внеском до Держбюджету.

Все це говорить про існування серйозних методів лобістської боротьби даних областей за свої привілеї. Інші області ведуть ведуть довгу облогу уряду, вибиваючи дотації до обласних бюджетів.

Механізм міжбюджетних взаємовідносин є зараз одним з основних напрямків боротьби інтересів між різними гілками влади, регіональними і галузевими лобі, а також одним з головних механізмів досягнення компромісів між столицею і областями.

Підсумки

В Україні з початку 1990-х рр. і до нашого часу відбувається зміна корпоратистських лобістських структур. За досить короткий час наша країна пройшла цілу низку етапів розвитку лобізму:

• корпоратистська організація груп інтересів і впливу в умовах жорсткої автократичної влади;
  
• групи інтересів і впливу за спроби ліберальної перебудови, коли розсипались стабільні старі структури, і на їх місці стихійно складались процеси плюралістичного лобіювання;
  
• початок формування нового корпоративного представництва інтересів;
  
• формування могутніх лобістських угруповань, що прагнуть виступати практично як партнери держави.

Початок формування нових лобістських структур було покладено вже у 1992 році, коли почався пошук соціальних верств і груп інтересів, що готові були підтримати “уряд реформаторів”. Проте, наївність такого кроку стала дуже скоро зрозумілим. Тому українські уряди стали проводити політику, що відповідає інтересам торгівельно-фінансових і експортно-сировинних угруповань. Це було початком надбання партнерів і одночасно початком формування корпоратистських лобістських структур. Уряди прагнули перетворити їх на свою політичну опору.

Аналітики визначають три можливих сценарії розвитку стосовно проблематики лобізму в Україні.

1. Лобістські структури, розуміючи, що за сьогоднішньої ситуації саме вони виявляються виразниками інтересів досить значних груп людей почнуть діяти в їх інтересах, встановивши певні рамки своїх дій, прагнучи знайти можливі шляхи для узгодження інтересів окремих галузей і регіонів.

Такий шлях веде до прийняття законодавчих актів про лобізм. Навряд вони, у разі прийняття, будуть всіма дотримуватись. Але навіть встановлення певних рамок впливу лобістських груп і відкритість цього процесу могли б стати основою для створення системи цивілізованого плюралістичного лобіювання. Якщо отримає розвиток цей варіант, то він може призвести до оформлення дієвих політичних партій.

2. Лобістські структури, використовуючи нинішню політичну ситуацію, будуть прагнути до повного захоплення влади і знищенню своїх супротивників, організовуючи боротьбу всіма доступними засобами. В результаті таких подій лобіювання неминуче буде мати кримінальний характер. Це в свою чергу приведе до критичного рівня корупції у владі.

3. Обмеженість ресурсів і політична нестабільність роблять неминучою боротьбу лобістських угруповань, що є в тому чи іншому секторі економіці і суспільства, за право монопольного представлення певних інтересів. В свою чергу, влада, що змушена долати кризи, буде надавати таку монополію в обмін на політичну підтримку.

Зрозуміло, що в реальному житті корпоратистська система буде являти сполучення корпоратистської і плюралістичної організації лобізму.

На переконання дослідників, найменш реалістичним є перший шлях. Для його здійснення вимагається, передусім, існування достатньо сильного тиску на адміністрацію і законодавчий орган з боку “третього сектору”, тобто недержавні громадські організації (НДО), що складають основу громадянського суспільства. Поки що НДО в нашій країні, на відміну від влади та бізнесу, не володіє достатньою силою і каналами впливу.

Потрібний постійний тиск громадськості і законодавців по створенню правової основи плюралістичного лобізму. В першу чергу повинна бути прийнята ціла низка законів, що регулює і обмежує лобістські впливи.

В розвинутих демократичних країнах поява цивілізованого лобізму потребувало десятиріч, або навіть століть розвитку. Україні потрібно використовувати чужий досвід, і, спираючись на нього, випереджати і спрямовувати природній розвиток подій.

Очевидно, Україні і, принаймні, європейським екс-республікам і тут доведеться піти не завжди звіданими шляхами, спиратися на свій історичний досвід, культуру і життєвий уклад, на свої національні традиції. Разом з тим важливо враховувати і наявний світовий досвід.

Це вимагає, з одного боку, формування в парламентській практиці повноцінного інституту лобізму, що дозволяє забезпечити в прийнятих законах своєрідної рівноваги сил, балансу протилежних інтересів в українському суспільстві, що швидко розвивається, тобто відображення в нормах закону компромісного рішення. В будь-якому випадку спеціальний закон про лобізм нам теж не завадить. Саме в ньому можна буде установити різноманітні юридичні засоби, що упорядковують лобістські процеси.

На практиці ще довгий час навряд чи вдасться вітчизняному лобізму стати одним з ефективних інструментів формування демократичної політики. Високий ступінь корумпованості, бюрократизм істотно впливають на методи лобістської діяльності. Крім того, суспільна свідомість в Україні, маючи глибокі корені в общинній і соціалістичній психології, поки що сприймає лобізм із великими труднощами, а слово "лобіст" найчастіше використовується як лайливе, з аморально-кримінальним відтінком. Зараз в основному в лобізмі вбачають лише одну сторону - негативну, вкладають у цей термін лише "тіньовий" зміст. Однак, якщо ми вирішили формувати громадянське суспільство, то від лобізму нікуди подітися, бо він виступає своєрідним супутником демократії.

Використана література

1. Бетец М.В. Лоббизм в правотворческой деятельности. // Правоведение, 1998. – № 1.

2. Бутенко В. Лобізм: різновиди та перспективи легалізації в Україні. // Вiсник №3 ''Революція управлінців'' і (не)ефективність державного управління в Україні”.

3. Вяткин К. Лоббизм. Поддаётся ли он контролю? // Российская газета. – 1993. – 14.01.

4. Гололобов Н. Премьер в роли суперлоббиста? «Газпром» переходит в частные руки. // Независимая газета. – 1994. – 27.09.

5. Государственное управление: политика в действии. – Под ред. Панкова С.А. – Минск, 2001.

6. Гурне Б. Державне управління. К.: Основи, 1993.

7. Зущик Ю. Лобізм в Україні. // «КОНТЕКСТ». – № 7, червень 2001 р. // www.ucipr.kiev.ua

8. Ларин С. Кто правит Америкой? ... Лоббисты. // Российская газета. – 1993. – 06.03.

9. Малютин М., Нещадин А. Лоббизм всего лишь способ обогащения. // Известия. – 1994. – 16.11.

10. Политология для юристов: Курс лекций. / под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малько / - М.: “Юристь”, 1999.

11. Політологічний енциклопедичний словник: Навч. посібник для студентів вищ. навч. закладів. – К.: Генеза, 1997. – 400 с.

12. Смирнов В.В., Зотов С.В. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы. // Государство и право. – 1996. - № 1.

13. Согрин В. Политическая история США. М.: 2001.

14. Сучасний лобізм у світі. // geneza.itgo.com

15. Янковий А. Український лобізм. – серпень 2000 р. // www.zluka.isr.lviv.ua

Назад Вгору