ЯКА ПОЛІТРЕФОРМА ПОТРІБНА УКРАЇНЦЯМ?

Максим Розумний
канд. філос. наук
Голова Наукового товариства "Гуманітарна Колегія"

ЯКА ПОЛІТРЕФОРМА ПОТРІБНА УКРАЇНЦЯМ?

Для того, щоб дати відповідь на поставлене питання, очевидно, треба спочатку розібратися з тією моделлю політичного реформування, яка нині має місце в Україні. З’ясувати, що ж власне відбувається з вітчизняною політичною системою і яким чином пов’язані декларації архітекторів її нинішнього стану з реаліями, нам допоможе аналіз проекту політреформи у його трьох ключових аспектах – ситуативному, сутнісному і стратегічному.

Серед основних факторів, які впливали і продовжують впливати на розвиток української політичної системи, в якості ключових виділяємо наступні: інтереси суб’єктів політичного процесу, мотивацію ініціаторів змін, очікування населення, національні традиції та інституційна інерція, вплив зовнішніх сил.

Очевидно, що дані явища і процеси перебувають у взаємному зв’язку, і для того, щоб коректно ідентифікувати тенденції та відокремити головне від другорядного, слід, на нашу думку, повернутися до „історії питання” – здійснити реконструкцію політичних подій навколо проекту політреформи в Україні.

Автори реформи та її політичні спонсори

Ініціатива політичного реформування на рубежі 1990-2000 рр. виходила від двох політичних сил – від влади і від опозиції. Цілком природно, що характер цього реформування політичними опонентами уявлявся діаметрально протилежним. Владну точку зору уособлював тодішній президент Л.Кучма та його найближчі політичні партнери – О.Волков та В.Медведчук. Наприкінці 1990-х років відбулася безпрецедентна в історії незалежної України консолідація правлячого режиму, що набула політичної легітимності за підсумками виборів 1999 року. Після безумовної перемоги Л.Кучми здавалося, що Україна остаточно стала на шлях, вторований більшістю пострадянських режимів, де сформувалася сильна президентська влада, близька до авторитарних форм, що спирається на відповідні конституційні повноваження, але не меншою мірою й на позаінституційні форми домінування і тиску на опонентів. Розвиток успіху президентської команди у вигляді зміни керівництва Верховної Ради 2000 року і появи першої парламентської коаліції, котра, зберігаючи лояльність щодо Президента, розділила з ним відповідальність за дії уряду В.Ющенка, остаточно сформувала напрям політреформи у її провладному варіанті. Власне, цей проект був значною мірою формалізований і легалізований в ході „рефрендуму за народною ініціативою”, суть якого зводилася до розширення можливостей президента впливати на позицію парламенту, а по суті – призводила до керованості вищого законодавчого органу.

Опозиційний проект політичного реформування полягав у цілком протилежному – в посиленні законодавчої гілки влади та її унезалежненні від виконавчої влади в особі президента. Мотивація такого підходу була цілком зрозуміла: перешкодити реформуванню, що правовим шляхом зводило до мінімуму можливості зміни влади чи політичного курсу внаслідок народного волевиявлення. Опозиція рішуче виступала проти створення двопалатного парламенту, розширення прав Глави держави щодо розпуску Верховної Ради. Натомість пропонувалося здійснити прискорену емансипацію парламентських партій шляхом запровадження пропорційного виборчого законодавства на центральному та на місцевому рівнях. Одночасно наголос робився на розвитку місцевого самоврядування, передачі місцевим радам прав на формування виконавчих органів і перерозподілі податкових надходжень на користь місцевих бюджетів, дещо меншою мірою – на виборності губернаторів, яка в разі підпорядкування виконавчих структур місцевим радам втрачала логіку. Найбільш послідовним прихильником такої моделі політичного реформування виступав О.Мороз, у більшості випадків аналогічні погляди демонстрували представники національно-демократичного табору (НРУ, УНР, Реформи і Порядок).

Таким чином, на початку 2000-х років позиції сторін були цілком зрозумілими. Вибір полягав між посиленням владного монополізму і подальшою концентрацією владних повноважень в руках президента, з одного боку, та децентралізацією влади і створенні сприятливих умов для політичної конкуренції парламентських партій – з іншого.

Кардинальна зміна позицій відбулася після сформування персонального складу Верховної Ради за підсумками виборів 2002 року. Несподівано політичні партії, експертні середовища і мас-медіа, контрольовані владою, з тією ж переконливістю, з якою досі доводили необхідність розширення повноважень президента, взялися доводити зворотнє – термінову необхідність їх перерозподілу на користь парламенту. Особливо парадоксально це виглядало з огляду на те, що відповідні ініціативи готувалися в Адміністрації Президента, а самим парламентаріям належало слухняно виконувати новий курс керівництва країни. Курс на позбавлення цього керівництва повноважень. Критичну точку було пройдено в той момент, коли до кабінету глави Адміністрації В.Медведчука прийшли колишні непримиренні борці з режимом – лідери КПУ та СПУ.

Відчуття театру абсурду зникає, коли розглядати цю ситуацію на тлі реальних політичних процесів того періоду. Незважаючи на опозиційний статус і певну демобілізованість блоку „Наша Україна” в новому парламенті, його лідер Віктор Ющенко впевнено наближався до перемоги на президентських виборах. Результати виборів 2002 року й дані соціологічних опитувань не залишали жодних шансів його конкурентам – ні з владного табору, ні з числа традиційних претендентів на цю посаду. Таким чином, у оточення Л.Кучми і П.Симоненка з О.Морозом з’явилися спільні інтереси, що, як відомо, є найкращою основою для узгоджених дій і позицій.

Можливо, серед цих спільних інтересів домінуюче місце посідало утвердження принципів демократії, відкритості і відповідальності влади перед народом. Саме ці цінності й орієнтири суспільного розвитку декларували ініціатори прискореного конституційного реформування, здійснюваного тим наполегливіше, чим ближчою ставала дата проведення виборів глави держави. Та слід взяти до уваги ту обставину, що ініціатори реформи з боку влади практично у той самий час виступили й організаторами масових фальсифікацій результатів народного волевиявлення, встановлених, до речі, судом.

Отож, проаналізуємо докладніше мотивацію та стратегії основних провідників реформи.

Навколо режиму Л.Кучми, що спирався значною мірою на тіньові й непублічні механізми влади, сформувалися кілька корпоратизованих груп, що взяли під контроль перерозподіл суспільних багатств, до яких в Україні входив не лише т.зв. економічний надлишок, що є завжди предметом політичного суперництва, але й значні масиви державної власності, що активно приватизовувалися у цей час. Цими групами була створена система паразитування на правлячому режимі. Своїми діями олігархічні угруповання його дискредитували в очах суспільства, але своїми ресурсами забезпечували йому збереження влади попри її фактичну нелегітимність. Такий статус „опори” дозволяв відповідним групам послідовно розширювати свій вплив на прийняття політичних рішень і в умовах зростання народної недовіри до влади ставив керівництво держави у залежність від їхньої підтримки. Однак, як і будь-який вид паразитування, дана стратегія мала короткий термін реалізації – до моменту повного виснаження свого об’єкта. Таким об’єктом була президентська влада Л.Кучми, і вона впала, можливо, навіть раніше, ніж це очікувалося її „опорами”. Але суть стратегії паразитування полягає в здатності вчасно замінити свій об’єкт.

Події 2000-го і особливо 2002-2004 рр., коли в парламенті була сформована цілком контрольована олігархічними групами більшість, яка слухняно виконувала всі віражі політичного реформування, не говорячи вже про замовлення економічних лобістів, дали підстави зробити ставку саме на парламентську гілку влади. Перетворення Верховної Ради на своєрідну біржу, де майже неприховано здійснювалися операції з купівлі рішень, привілеїв і посад давало значно більше можливостей впливу на процес і контролю за ситуацією реальними власниками національних ресурсів. До того ж, колективний характер цього органу у поєднанні з ефемерністю партійної системи призводили фактично до „невловимості” суб’єкта політичної відповідальності й давали значно більший простір для маніпулювання громадською думкою. Політичні “наперстки” були освоєні ще в кадровій політиці Л.Кучми, особливо у тій її частині, що стосувалася призначення прем’єр-міністрів. А поставити цей процес у залежність від хаотичних комбінацій парламентських віянь і настроїв означало остаточно покрити таємницю влади в Україні покровом незрозумілих для більшості громадян процедур і регламентів. Громадянам у цій ситуації лишалося віддавати свої голоси за один з розкручених партійних брендів і з більшою чи меншою цікавістю спостерігати, який “борщ” звариться з поєднання партійних інгридієнтів, без будь-якого шансу збагнути реальні мотивації учасників політичних торгів чи вплинути на їхню поведінку.

Перенесення центру прийняття політичних рішень у парламент суттєво підвищувало його інституційну капіталізацію. А це, у свою чергу, вирішувало питання майнового цензу в політиці: вкладення у політичну структуру, її технологічне забезпечення, масмедійну підтримку і кадровий склад ставали приблизно такою ж розкішшю, як утримання серйозного футбольного клубу. Аматори та ідеалісти почали сходити з дистанції, а найбільш здібні з них могли бути „прийняті на роботу”.

Таким чином, на політичній біржі, якою остаточно стала Верховна Рада IV скликання, сформувався своєрідний пул ключових гравців і жодні вибори вже не могли порушити їхню монополію. Коли це стало зрозуміло відповідним корпораціям, було прийняте стратегічне рішення – ставка на парламентську форму правління.

Якою ж була мотивація колишніх опонентів „партії влади”, передовсім в особі СПУ та її лідера О.Мороза, визнаного багатьма оглядачами „найбільш системним” політиком України? Це звання є достатньою підставою для того, щоб розглядати політичну діяльність О.Мороза як таку, що жорстко підпорядкована об’єктивним закономірностям та інтересам. А вони на момент переходу ідеї політреформи в практичну площину виглядали наступним чином.

За спиною в лідера СПУ було кілька політичних ролей. Особливістю їхньою було те, що всі вони відображали негативну реакцію соціуму чи певної його частини на трансформаційні процеси в державі. Спочатку О.Мороз очолив групу-239, політична платформа якої полягала в запереченні зусиль опонентів – національно-демократичних сил, що взяли курс на а) національну державність, б) ліберальні цінності, в) західний вектор зовнішньополітичної інтеграції, г) інститут приватної власності як основу конкурентної економіки.

Після 1994 року Мороз виконував роль лідера реакційного парламента у протистоянні з реформатором-президентом. Характер здійснених реформ перетворив лідера соціалістів на основного опонента авторитарного режиму і борця з розграбуванням народних багатств. Така послідовність забезпечила О.Морозу симпатію населення, яке в переважній своїй більшості постраждало в ході стрімких процесів 90-х років – майнового розшарування, кризи самосвідомості й зміни усталеного способу життя. Мороз став “найпоряднішим українським політиком”. Хоча при всьому очевидному стратегічному виграші, тактичні успіхи були досить скромними. Оцінити системність, послідовність і навіть моральність цього політика здатні були далеко не всі. У підсумку виграш отримували менш послідовні, але більш рішучі, менш системні, але більш харизматичні. У 1998 році реакційний виборець віддав перевагу відновленій КПУ, а її лідер П.Симоненко впевнено посів роль основного опонента “націоналіста й ліберала” Л.Кучми вже в 1999-му. А після виборів 2002 року стало зрозуміло, що й у боротьбі з олігархічним режимом і авторитаризмом СПУ залишається у глибокому тилу передових сил опозиції – БЮТу і “Нашої України”. Наступна президентська виборча кампанія знову не залишала шансів лідеру СПУ на перемогу. Лишалося або готуватися до нової опозиційності до колишніх союзників по опозиції, або... Чергова реінкарнація “головного борця з режимом” вже після президентської кампанії 2004-го виглядала примарною перспективою, очевидно, і для самого Мороза, і тим більше, для його молодих колег. Їхній тиск на лідера СПУ також теба взяти до уваги. От у цей момент і надійшла заманлива пропозиція від Адміністрації Президента. Політреформа змінювала всю логіку процесу, змішувала всі карти і давала новий шанс саме такому політику, як О.О.Мороз, з його умінням правильно оцінити ситуацію, визначити оптимальну стратегію, вичекати слушний момент.

Отже, що ж спонукало найпослідовнішого консерватора української політичної системи стати локомотивом історії і так наполегливо домагатися здійснення явно непродуманих і несистемних змін у функціонуванні основних інституцій державної влади? Наша версія є наступною. Та система координат, у якій для позиції О.Мороза існувала гарантована електоральна ніша, відходила у минуле. На зміну публічності прийшли масовокомунікаційні і брендові технології, а корпоративні принципи остаточно витіснили партійну дисципліну як пережиток минулого. Втрачаючи своїх партнерів і союзників (Н.Вітренко, О.Ткаченко, С.Довгань, І.Чиж), провідник соціалістичної ідеї мусив робити все більше поступок тим, хто приходив їм на зміну. Тому, коли настав момент конвертації політичного реноме у корпоративні бонуси, для збереження СПУ як політичної сили, а її лідера в якості впливового політика лишався один шлях – прийняти нові правила гри і долучитися до перерозподілу сфер впливу на вигідних умовах.

Слід віддати належне послідовності О.Мороза як прихильника парламентської форми правління і спвізвучності його позиції традиційним поглядам європейської соціал-демократії. Однак те, що в даному випадку йшлося про використання його ідеї як прихованого механізму збереження позицій тих копорацій політичної еліти, з якими він ніби-то не менш послідовно боровся у публічному секторі політики, лідера СПУ не спинило. Можливо, спрацював інстиуційний фетишизм – мовляв, система зробить свою справу, навіть, якщо нею скористаються ворожі сили. Але подальші події схиляють нас до іншої версії: мала місце звичайна здача позицій на порівняно вигідних умовах.

Статус автора і співорганізатора політреформи давав для цього найбільше шансів. Починалася нова гра, за новими правилами, і керівництву СПУ не лишалося нічого іншого, як домагатися прийняття правил, вигідних для себе. Хоча при цьому не могло вже йтися про щось більше, ніж вузький, але надійний сектор електоральної підтримки, який, однак, в умовах прискореної капіталізації міг давати з часом непогані дивіденти. Те, на що, зрештою, так і не зміг погодитися В.Чорновіл. Про значні і незворотні втрати, яких зазнає внаслідок певних компромісів політик, свідчить поведінка О.Мороза після реалізації політреформи: чого варта хоча б риторика навколо “об’єднання країни” в контексті утворення Антикризової коаліції.

Тим часом, до просування проекту політреформи активно долучилися зовнішні сили. Консолідація політичного режиму в Москві спонукала змінити пріоритети зовнішньої політики РФ. Було дано старт новій реінтеграційній експансії на пострадянському просторі, що виражалася в послідовному наступі на культурному, економічному та політичному напрямках. У цій стратегії значна роль відводилася послабленню позицій Києва як альтернативного центру впливу в межах СНД та конкурента у взаємодії з Заходом. Оскільки посилення Росії однозначно пов’язувалося зі зміцненням президентської влади, то щодо України цілком логічною виглядала протилежна схема – послаблення президента і підпорядкування його адміністративно-економічним групам, стосовно яких не перший рік успішно проводилася політика підкупу або шантажу. Росії не потрібна сильна президентська влада в Україні – про це відкрито говорили медіа, експерти і політики сусідньої держави. У них одразу з’явилися однодумці й серед українського політичного класу. Надалі саме ці внутрішні групи тиску, для яких власні групові інтереси збіглися з „замовленням”, отриманим від закордонних партнерів, стали основними лобістами політреформи зразка 2004 року.

Наскільки важливо було для цих корпорацій реалізувати свої наміри щодо перерозподілу повноважень президента на користь парламенту й уряду, свідчила діяльність виборчого штабу владного кандидата у президенти. Його (штабу) керівник С.Тигіпко, здається, доклав значно більше зусиль для реалізації політреформи, ніж для перемоги свого кандидата. Висунення одіозної на той час для багатьох в Україні постаті В.Януковича кандидатом у президенти цілком відповідало такій ієзуїтській стратегії, оскільки автоматично перетворювало виборчі перегони на „кориду” і за будь-якого результату концентрувало навколо посади президента максимум соціального негативу. За цих умов залаштункові маніпулятори могли виступити в звичній для себе ролі кризових менеджерів і спокійно взяти під контроль той центр влади, під посилення якого здійснювалася політреформа. Власне, сама виборча кампанія і загострення політичної ситуації в ході Помаранчевої революції значною мірою використовувалися групами тиску, наближеними до Л.Кучми, як важіль впливу, а іноді – як це і сталося 8 грудня 2004 р. – прямого шантажу з метою проведення конституційних змін.

Про те, що йшлося саме про шантаж, фактично, про змову політичних сил, свідчить, зокрема, реакція прихильників реформи на заклик до тверезої і зваженої оцінки наслідків конституційних змін. Досить промовистими тут є недавні заяви П.Симоненка і В.Цушка про те, що в такому разі – “і президента у нас теж немає”.

Вдумаймося: представники режиму Кучми погоджувалися на проведення чесних виборів (!) – а не визнання В.Ющенка президентом, це принципово – тільки в разі, якщо повноваження майбутнього Глави держави набудуть того вигляду, в якому вони існують на сьогоднішній день. Чому це було для них так принципово? Очевидно, що в цьому полягала гарантія збереження їхнього становища, незважаючи і навіть всупереч народному волевиявленню, в характері якого в них сумнівів якраз не було.

Таким чином, конституційна реформа, реалізована на основі законопроекту 2222, стала своєрідною платою корпоративним „опорам” поваленого режиму за демократичний прорив, здійснений українською політичною нацією. Сили, які представляли її на той момент, погодилися заплатити цю ціну, по-перше, керуючись почуттям відповідальності за громадянський мир у країні, яка зупинилася на краю силових протистоянь і загрози цілісності й суверенітету, а по-друге, ймовірно, через брак стратегічного розуміння наслідків цього кроку.

Ініціатори реформи, тим часом, говорили про іншу загрозу – про те, що президентські повноваження Л.Кучми можуть дістатися новим господарям Банкової, що само по собі є небезпечним для демократії: така собі боротьба з режимом заднім числом у виконанні головних фігурантів його зловживань. Звичайно, не слід ідеалізувати жодну політичну силу, тим більше в посткомуністичній країні в період загострення боротьби за перерозподіл національних багатств. Очевидно, що й у „помаранчевому таборі” знаходилися бажаючі скористатися адміністративною машиною Л.Кучми для задоволення власних економічних і адміністративних апетитів. Але всім було очевидно, що постмайданове суспільство, новий рівень свободи слова, а на додачу ще й нова опозиція не дозволили б їм цього зробити. Тим більше, що реальні важелі впливу колишнього Президента і його оточення базувалися зовсім не на положеннях діючої на той час Конституції.

Зміст конституційної реформи

Чи може сукупність несприятливих чинників і спекулятивних мотивацій, навіть прикритих демократичною риторикою, призвести до позитивного результату в справі політичного реформування? Можливо й так, але тільки в тому разі, якщо справедливо наступне: 1) якщо в природі існують „правильні” і „неправильні” політичні інституції; 2) якщо б конкретна ситуація чисто випадково призвела до вибору на користь „правильної” інституції; і 3) якщо ця інституція буде ефективно працювати, незалежно від того, які люди її представляють і в якому суспільному контексті вона діє. Більшість із цих питань належать до сфери теоретичної політології, тому залишимо їх наодинці з нашими сумнівами, а натомість звернімось до політичних реалій і тих аспектів політичного реформування, що прямо стосуються суті розглядуваного питання. А саме – в чому ж зміст реалізованих конституційних змін?

Якщо коротко, то вони змістили баланс повноважень в межах змішаної форми правління на користь парламенту, в одній, окремо взятій ділянці – в процедурі формування Кабінету Міністрів та контролю за його діяльністю. При цьому за Президентом закріплено ряд конституційних функцій, які неможливо реалізувати без застосування виконавчої влади – гарантія суверенітету і територіальної цілісності країни, гарантія прав і свобод громадян, здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави.

Таким чином, на зміну більш-менш зрозумілій схемі, в якій Президент реалізує свою функцію глави держави через керівництво виконавчою владою, але при цьому спирається на нормативно-правову базу, сформовану Верховною Радою, у тому числі, на затверджений нею Державний бюджет, прийшла інша, менш зрозуміла і явно непослідовна в своїй реалізації. Апендикс президентських повноважень у сфері виконавчої влади, який частково планувалося ліквідувати внаслідок реформи системи місцевого самоврядування, так само частково має зберегтися й у випадку прийняття законопроекту 3207-1, чи подібного за логікою закону. Адже і в разі передачі повноважень виконкомам місцевих рад державні адміністрації збережуть частину своїх функцій у сфері контролю і координації діяльності місцевих відділень центральних міністерств і відомств. Збережуться також і канали централізованого бюджетного фінансування.

Але на йбільше проблем виникло внаслідок неврегульованості численних процедур, які новий баланс повноважень передбачав, але які не були прописані ні в самій Конституції, ні в законах, якими б її положення підкріплювалися.

Почнемо з Верховної Ради – органу, якому було надано величезні повноваження і на який, до речі, покладається завдання законодавчого закріплення проведених змін. Сама робота цього органу державної влади організована не на основі закону, як цього вимагає Конституція, а на основі корпоративного документу – Регламенту, прийнятого постановою ВР. Різниця не лише в рівні легітимності. Регламент затверджується без здійснення основних законодавчих процедур, на нього не може бути накладено вето Президента, він не може бути оскаржений у Конституційному Суді.

Крім того, саме Верховна Рада впродовж усього перехідного періоду, протягом якого мало бути здійснено законодавче закріплення внесених змін (без якого в принципі не можна було допускати набуття чинності нової редакції Конституції) блокувала діяльність Конституційного Суду, який є найважливішим інструментом конституційного процесу і дотримання законності в державі.

Далі, нова Конституція, під гаслом політичної структуризації надала величезні повноваження т.зв. коаліції депутатських фракцій, але при цьому не передбачила механізмів її формування, процедур легітимації, розпуску, включення і виключення членів, прав окремих депутатів і керівництва фракцій, за виключенням часових рамок проголошення і подання кандидатури прем’єр-міністра.

Про те, яким чином функціонуватиме парламентська більшість після сформування уряду, законодавець взагалі не подумав. Зберегти зафіксовану конфігурацію більшості й меншості в парламенті спробували за допомогою запровадження імперативного мандату – архаїчної норми, відсутньої у практиці розвинутих демократій. Однак і ця спроба обернулася правовим казусом. Повноваження депутата припиняються вищим керівним органом партії або виборчого блоку в разі його виходу з фракції чи невходження до фракції. Але процедури виключення з фракції Конституція не передбачила, тоді як формальне перебування в складі фракції зовсім не є перешкодою для тих чи інших результатів голосувань депутата з конкретних питань порядку денного.

Ми вже не говоримо про програмні засади утворюваної парламентської більшості і сформованого нею уряду: поняття коаліційної угоди в Конституції відсутнє й замінене туманним формулюванням „узгодження політичних позицій”. Отже, конституційними змінами запроваджено інститут, який не має прозорої процедури свого створення і функціонування. І саме цей інститут наділений ключовими повноваженнями у сфері державної політики – правом формування уряду.

Тож чи є ефективною система балансів і противаг, реалізована у річищі конституційних змін? Розглянемо під цим кутом зору статус і механізми функціонування органів виконавчої влади. Нормами діючої Конституції закладено інституційну суперечність в діяльність Кабінету Міністрів, про яку йшлося вже вище: частина його членів призначається за поданням коаліції депутатських фракцій, а частина – за поданням Глави держави. Отже, якщо законодавець хотів створити противаги в межах політичної системи, то тут вони проходять не між гілками влади, а всередині одного органу, тим самим ставлячи його роботу під загрозу постійного внутрішнього конфлікту. Тим більше, що в конкуренцію тут вступають різнорівневі суб’єкти – Прем’єр-міністр як представник парламентської більшості й голова виконавчої влади одночасно, та Президент, повноваження якого у сфері виконавчої влади декларативно скасовано, але функцій Глави держави з якого ніхто не знімав. І цей конфлікт пронизує всю систему виконавчої влади – від відомої всім колізії з процедурою контрасигнацій, питання призначення заступників міністрів, проблему співідношення між указами Президента і постановами Кабінету Міністрів й до узгодження призначень голів державних адміністрацій і поточного контролю за їх діяльністю.

Тепер щодо самого уряду. Насправді головна причина, яка перетворила гасло політреформи на лейтмотив усіх політичних дискусій кінця 1990 – початку 2000 рр., лежала в площині діяльності уряду, а якщо конкретніше, то вся проблема впиралася в статус Прем’єр-міністра. Уся динаміка політичних процесів 90-х років пов’язана була з суперечливістю цієї посади в державно-політичній ієрархії. Відставні прем’єри, починаючи з самого Л.Кучми, ставали ключовими фігурами політичної гри. Є.Марчук, П.Лазаренко, В.Ющенко, Ю.Тимошенко – усі вони вийшли на політичну орбіту через крісло керівника уряду. І це відбувалося цілком закономірно, в силу тієї суперечності, яка була закладена в цей інститут при його закладці.

Статус прем’єра в українському варіанті президентськоого республіканізму був подвійним. З одного боку він був у повній залежності від ласки президента, і цим був схожий на віце-прем’єра з класичної президентської моделі, але з іншого – він перебирав на себе відповідальність за успішність державної політики, проводити яку йому ніби-то доручав президент, замість того, щоб керувати самому. Модель була запозичена з повоєнної Франції і відображала специфічний стиль керівництва президента Де Голя, який власне і був автором відповідного тексту французької конституції. Прем’єр при харизматичному генералі займався внутрішньою політикою, переважно в її адмінстративно-господарських аспектах і навіть не думав складати політичну конкуренцію главі держави. Зовсім інакше складалася доля прем’єра при українському президентові. Скажімо, у випадку Л.Кучми брак харизматичності і довіри населення, що компенсувалися підвищенною амібіційністю і підозріливістю перетворили посаду керівника уряду в „хлопчика для биття”, на якого можна було „списувати” усі провали й недоліки державної політики. Відставка прем’єра стала ніби формою відповідальності перед народом президента, який у такий спосіб визнавав свої „помилки”, а з іншого – зручним інструментом розправи з політичним конкурентом.

Таким чином, перед амбіційним керівником уряду в старій моделі державного управління був один шлях – в опозицію, і на президентські вибори. Зрозуміло, що така логіка політичного процесу зовсім не задовольняла потреб держави, народу, не дозволяла реалізовувати стратегічні завдання і загальнонаціональні проекти. Вона перманентно породжувала політичні кризи і нестабільну роботу усіх політичних інститутів. Ось, чому прихильниками політреформи в різний час виступали практично усі тверезомислячі й конструктивні політичні сили в Україні. Але відповідь на цей виклик нова редакція Конституції дає цілковито безглуздий і неадекватний. Вона фактично створила дві виконавчі влади – одну для Президента, іншу – для Прем’єра, і не передбачила механізмів взаємодії між ними. Натомість у без того нежиттєздатну конструкцію був долучений ще один дестабілізуючий фактор – залежність роботи уряду від парламентської коаліції.

Розглянемо нинішній механізм створення і функціонування Кабінету Міністрів детальніше. Нині уряд формується фактично на ситуативних засадах, оскільки для його сформування необхідно а) подання Коаліції депутатських фракцій на ім’я Президента стосовно висунення кандидатури прем’єр-міністра коаліцією парламентської більшості і б) результативне голосування у стінах Верховної Ради простою більшістю голосів. При цьому лишається невідомим, що робити, якщо існують альтернативні подання, або Президент не вносить кандидатуру на розгляд парламенту.

Сама ж коаліція може бути утворена лише для офіційного подання кандидатури прем’єра. Фактично Кабмін як самостійна корпорація може починати діяти вже з цього моменту. Адже навіть для голосування за його персональний склад потрібно 226 голосів – будь-яких депутатів. Надалі ця більшість, що може бути сформована будь-якими методами з багатого арсеналу внутрішньопарламентського “конструктиву” періоду 2000-2005 рр., у тому самому чи змінюваному складі, стає гарантом повноважень Кабміну на всю каденцію відповідного депутатського корпусу. Можливості Президента щодо розпуску Верховної Ради обмежені суто формальними процедурними моментами – дотримання термінів сформування коаліції і Кабміну, регулярне проведення пленарних засідань. Змістовно впливати на роботу міністрів він теж не може. Такі типові для парламентських республік причини відставки уряду, як розпад коаліції, Основний Закон залишає на розсуд Регламенту, себто, знов-таки, у сфері корпоративних інтересів депутатів, а наша практика робить процес перетікання голосів настільки невловимим, що подібного розпаду і навіть створення нової “коаліції” – неформальної більшості – ніхто, крім експертного середовища, й не помітить. Безкінечні “переформатування” більшості, такі звичні для українського парламентаризму, досить суттєво відрізняють його від класичних форм демократії. При цьому знову згадуються прояви високої політичної культури представництва у виконанні головного ідеолога політреформи Олександра Олександровича Мороза та ціна його обрання спікером V скликання.

З іншого боку, Кабмін не має жодних гарантій своєї стабільності у взаєминах з тією ж таки парламентською більшістю (не коаліцією!), склад і характер якої, як було показано вище, може бути дуже мінливий. Усе це доводить: система вищої державної влади в Україні опинилася під повним контролем тих сил, які здатні забезпечити в конкретних умовах голоси конкретних 226 народних депутатів.

Таким чином, слабкий прем’єр буде заручником волі адміністративно-економічних груп, представлених партійними фракціями у парламенті. А сильний прем’єр зможе контролювати ситуацію в парламенті і таким чином забезпечуватиме свій статус – на відміну від Президента – незалежно від волі виборців. Очевидно, що обидва варіанти мають небагато спільного як з національними інтересами, так і з принципами народовладдя.

Мотиви реформування

І тут ми підходимо до ключового питання, навколо якого переважно й будувалася аргументація прихильників конституційної реформи: до питання про підвищення рівня демократії, відкритості органів влади і відповідальності політичних сил перед народом.

Проведені зміни мали убезпечити суспільство від загрози авторитаризму, утисків опозиції і безвідповідальності вищого керівництва держави. Усе це колишня опозиція приписувала режиму Л.Кучми, і все це мало стати неможливим у разі здійнення нехитрої комбінації – відібрати частину повноважень у Президента і передати їх Верховній Раді. При цьому само собою ніби розумілося, що цей орган у жодному разі не може виступати узурпатором влади, а його відповідальність перед виборцями на порядок вища, ніж Президента.

З цього приводу слід зауважити наступне. Досі нікому й на думку не спадало порівнювати президентську і парламентську форму правління за рівнем демократизму. І в тому, й в іншому разі джерелом влади виступає народ і його волевиявлення на прямих виборах забезпечує легітимність керівництва державою та його політичного курсу. Щоправда, між президентом і парламентом є досить суттєві інституційні відмінності, які впливають на ефективність самого волевиявлення, а також на діяльність обраного керівництва держави.

Парламент є колективним органом, у якому представлена і більшість, і опозиція. Таким чином програвший президентські вибори втрачає все, а той, хто програв парламентські перегони, отримує своєрідну компенсацію і гарантію своєї присутності в політичній системі – депутатські мандати, фракцію, статус парламентської опозиції. З цією обставиною багатьма оглядачами пов’язувався позитив переходу до парламентської моделі – як такої, що убезпечує опозицію від повного розгрому і витіснення з усіх сфер політичного й економічного життя. Парламентська модель мала б покласти край феодальним війнам на знищення в українській політиці. Але чи відповідає в даному разі обраний засіб – меті? Чи не було це питання розв’язане вже самим явищем демократичного волевиявлення на київському Майдані в 2004 році, де було відстояно право бути почутою не лише для “помаранчевої”, але й для будь-якої іншої точки зору на українську політику?

Криза 2004 року виникла саме тому, що в ході президентських виборів вирішувалися одночасно й значно більш кардинальні питання – про принципи політичної діяльності в Україні, про характер влади, про права громадян обирати собі владу. Чому вирішення цих питань було прив’язане саме до виборів президента? Тому що волевиявлення в ході президентських виборів має більш однозначний характер і рівень його імперативності є настільки високим, що з ним, як правило, не вступають у відкрите протистояння навіть диктатори. Тоді як розпуск парламенту і в демократичних країнах не є надзвичайною подією.

Всенародно обраному Президенту делегуються повноваження, безпосередньо пов’язані з поняттям державного суверенітету, тоді як парламент – представницький орган, функціонально пристосований передовсім для відображення і узгодження інтересів окремих верств і груп всередині країни. При цьому консолідована відповідальність законодавчого органу настає лише у виняткових ситуаціях, пред загрозою розпуску, наприклад. У всіх інших випадках має місце політична відповідальність окремого депутата чи партійної фракції перед своїм виборцем. А оскільки цей вид представництва й відповідальності рідко обходиться без зловживань і викривлень, то й довіра до самої інституції традиційно нижча, ніж до президента, що нерідко уособлює для громадян державну владу як таку.

Звідси випливає питання до ініціаторів політреформи: який сенс передавати повноваження від більш легітимного в уявленні громадян органу до менш легітимного? Невже саме це необхідно для розвитку демократії в Україні?

Олександр Мороз нещодавно заявив про те, що великим досягненням політреформи є те, що між парламентом і урядом немає на даний момент суперечностей. Але це досить сумнівний позитив. Тією ж зворушливою злагодою усіх гілок влади характеризуються і деякі президентські республіки – Туркменістан, Білорусь, Росія періоду суверенної чи керованої демократії.

Одностайність законодавчої і виконавчої влади, покликаних контролювати дії одна одної в інтересах всього народу, загалом є рисою не надто розвинутих форм демократії. А спільне протистояння уряду і парламенту президентові викликає аналогії скоріше з монархіями періоду буржуазних революцій. З тією лише різницею, що Президент в Україні не лише всенародно обраний, але й має певні політичні зобов’язання перед своїми виборцями.

Між політичною стабільністю й узурпацією влади пролягає тонка межа, дуже чутлива для громадян демократичних держав. Полягає вона, якщо спрощено, в двох важливих моментах. Узурпація має місце, якщо: а) формування влади відбувається незалежно від волі більшості населення, а її зміна простим волевиявленням цієї більшості неможлива; б) сама влада функціонує на непрозорій, неправовій основі, без чітких правил взаємодії її елементів та суспільства. Наскільки наявний стан вітчизняної політичної системи, суспільний контекст формування діючої парламентсько-урядової більшості та баланс повноважень і відповідальності між владними інституціями в Україні відповідає цим визначенням, судіть самі. Поріг “демократичної чутливості” наших громадян, можливо, трохи нижчий, ніж у деяких країнах, обійдених тоталітарними експериментами ХХ ст. Але він є, і на певному етапі “невинні” маніпуляції з Конституцією можуть отримати досить різку реакцію.

Одним з найпоширеніших аргументів прихильників політреформи є посилання на те, що парламентська форма правління є, мовляв, “більш європейською”, а отже відповідає тому взірцеві політичної системи, до якого прагне Україна.

По-перше, нам невідомий жодний приклад, коли б в історії було побудоване гармонійне супспільство чи сильна держава на основі запозичення якихось взірців. Ми будемо значно ближчими до духу європейської демократії, якщо замість цього уважніше і критичніше вивчимо власний досвід, свій нинішній стан і на основі виявлених проблем і закономірностей скоригуємо вітчизняну політичну систему в напрямку підвищення її ефективності, відкритості і справедливості.

По-друге, демократія, як і всі суспільно-політичні феномени, не є чимось сталим і визначеним у своїх формах за будь-яких обставин. Коли ми говоримо про європейську традицію, то виникає питання – про який період чи етап розвитку європейських політичних систем ми говоримо? Очевидним абсурдом є порівняння соціальних потреб школяра і пенсіонера. Але чи не таким самим нонсенсом є порівняння політичного інституційного дизайну Австрії і України? Навіть Польща й Україна, близькі нині за соціальними і культурними аспектами свого розвитку, стоять на досить віддалених щаблях становлення державності й політичних традицій. А якщо так, то чи не доречнішим буде порівнювати нинішні реалії української політики з європейськими інституціями, скажімо, середини ХХ ст.?

Отже, якщо аргумент демократичності не спрацьовує в питанні вибору моделі правління, то слід пошукати інші критерії успішності такого вибору. У цій ролі, на нашу думку, можуть виступати критерії стратегічної доцільності. Адже перед українською нацією, державою і громадянським суспільством стоять певні завдання, проблеми і навіть історичні виклики, що вимагають термінової відповіді. Якщо розглядати функціонування політичної системи не як самоціль, що забезпечує когось роботою, когось видовищем, а когось почуттям морального задоволення, то слід визнати, що ця система, окрім іншого, повинна забезпечити оптимальну взаємодію в межах суспільного цілого під назвою Україна для розв’язання завдань, які перед цим цілим стоять.

Серед цих завдань і викликів вважаємо за необхідне виділити наступні.

1) Україна як політична нація повинна подолати внутрішнє протистояння, невмотивовану агресію однієї частини громадян стосовно іншої, виробити чіткі й справедливі правила, за якими будуть надалі прийматися важливі політичні рішення, накласти табу на насильницькі, протиправні і спекулятивні засоби в розв’язанні політичних конфліктів і знайти формулу сучасного українського патріотизму.

2) Україна як держава має виступити цілісним і мобілізованим суб’єктом на міжнародній арені, розробити довгострокову стратегію забезпечення національних інтересів і сформувати дієву виконавчу інфраструктуру, яка б забезпечувала реалізацію цієї стратегії, незважаючи на віяння політичної моди всередині країни. Крім того, держава терміново повинна виступити гарантом прав і свобод своїх громадян, ліквідувати саму можливість привласнення чужого майна, праці і національних багатств будь-яким суб’єктом, незалежно від його матеріального чи політичного статусу.

3) Україна як громадянське суспільство повинна відновити вплив на політичний процес у державі, створити механізми поточного контролю за діями органів державної влади, а також отримати засоби впливу на прийняття цими органами рішень, які зачіпають права та інтереси громадян. Громадянське суспільство, якщо воно існує в країні, змушує окремих діячів і політичні сили нести політичну відповідальність одразу, як тільки для цього виникають підстави. З цією метою воно має опанувати такі інститути, як вільна преса, громадська думка, суд, відкликання делегованих даному представницькому органу повноважень.

Для реалізації більшості з цих завдань потрібна чітка й зрозуміла для громадян система координат – хто в країні за що відповідає. Країні потрібна сильна виконавча влада, в основі якої не корпоративні домовленості й групові інтереси, а мандат довіри від усього народу, чи принаймні його стійкої більшості. Україні потрібен запас часу і концентрація ресурсів на ключових напрямках національного розвитку. А ще гарантія, що цей час і ресурси не будуть розкрадені на задоволення приватних інтересів.

Мабуть не потрібні зайві докази на користь того, що ті варіанти політичних коаліцій, які ми спостерігали за підсумками виборчої кампанії 2006 року, не здатні забезпечити вирішення цих стратегічних завдань – ні в якості ініціаторів відповідних процесів, ні в якості гаранта дотримання узгоджених правил і політичних домовленостей. Над цими коаліціями завжди тяжітиме загроза „переформатувань”, тому їхня політика буде підпорядкована поточній кон’юнктурі і визначатиметься ситуативним співвідношенням сил. Ці коаліції завжди стоятимуть перед необхідністю задовольняти групові інтереси своїх „акціонерів” як питаннях внутрішньополітичних, так і на міжнародній арені. Нарешті, для цих коаліцій, що складаються переважно з людей, далеких від публічності, завжди існуватиме спокуса сховатися за авторитарною спиною нелегітимного „хазяїна”.

Тому значно ефективнішою в контексті стратегічних завдань і викликів, які постали в нинішніх умовах перед Україною, є, на нашу думку, президентська модель, в якій лідер нації спирається безпосередньо на волевиявлення громадян і несе перед ними персональну відповідальність за роботу всієї бюрократичної машини – у межах, визначених законом, і протягом терміну, достатнього для досягнення поставлених цілей і реалізації програмних засад.

Висновки

Суть політреформи по-українськи можна узагальнити наступним чином. Вона порушила розподіл влади на законодавчу і виконавчу, натомість створивши низку гібридних конструкцій: 1) створила в межах парламенту напівлегітимну інституцію коаліції депутатських фракцій, діяльність якої лишилася законодавчо неврегульованою; 2) відірвала функції Глави держави від його повноважень; 3) утворила в складі Кабінету Міністрів дві фракції – президентську і прем’єрську, не передбачивши механізмів їхньої взаємодії між собою та з обома центрами прийняття рішень. Насліком функціонування такої політичної системи є неминучі конфлікти без ясних процедур їхнього розв’язання, нагромадження позаінституційних механізмів і взаємодій, шизоїдна політична культура і поглиблення прірви між владою і народом.

Який був політичний зміст у задумі конституційного реформування, теж не є секретом. Нею здійснено частковий демонтаж інституту президентства. Вона залишила президента на півдорозі до втрати своїх повноважень, у становищі, з якого є два виходи – до відновлення свого впливу на виконавчі структури або до скасування інституту як такого.

У такому підвішеному стані не може довго перебувати ні інститут президентства, ні політична система країни в цілому. Це прекрасно розуміли й автори реформи, які свідомо залишили систему в амбівалентній готовності до подальшої еволюції в той чи інший бік. Навряд чи в цьому полягають принципи конституційного будівництва, але найбільша шкода від реформи навіть не ця. Справа в тому, що нинішня система владних повноважень не передбачає скільки-небудь цивілізованого виходу з того клінчу, в якому опинилися основні актори вітчизняного політикуму. Діюча редакція Конституції відкрила широкі можливості для силового “перетягування” повноважень, але не залишила шансів для їхнього правового розмежування. Тим же силовим способом вирішуватиметься і доля інституту президентства в Україні. У народу ж фактично не лишилося конституційних способів впливу на цю ситуацію.

В Україні склалася ситуація реального двовладдя, і причина цього – конституційна реформа.

Завершення політреформи у вигляді скасування інституту президента, навіть при його формальному збереженні, завдасть серйозного удару по суверенітету держави, національних інтересах, можливостях громадян визначати зміст державної політики.

Завершення політреформи у вигляді відновлення повноважень президента як глави виконавчої влади поверне політичну систему до базової моделі і вимагатиме посилення самостійності парламенту в його основній законодавчій функції та додаткового врегулювання питань взаємного контролю і стримувань гілок влади.

Тим часом, поки ці два варіанти не будуть здійснені, політичну систему країни чекає агонія, впродовж якої вона намагатиметься адаптуватися до тих дисбалансів і прямих суперечностей у писаному праві, які зазначено вище. Цілком очевидно, що ця адаптація буде здійснюватися за рахунок поширення норм неписаних, практик непублічних, взаємин позаінституційних. Тому незавершеність політреформи є найгіршим варіантом розвитку ситуації, що неминуче призведе до кризи державності й відкриває шлях до узурпації владних повноважень тими, для кого положення Конституції – лише інструмент боротьби за владу і засіб її збереження попри всі несподіванки демократії.

Назад Вгору